20世纪90年代初以来,世界政治多极化、经济科技全球化发展提速,知识经济时代来临,国家间竞争快速转向以科技为核心的竞争,国家创新系统发展受到各国政府普遍重视,国家创新战略地位不断上升。近年来,发达国家普遍制定和实施了面向2020年及以后的科技创新战略^[1],不断向科技要经济效益、向科技要社会发展。

国立科研机构是国家的战略性科研力量,是知识创造和国家创新体系的主要力量,是国家软实力的核心代表,承担着与国家战略需求及使命有关的重要基础研究、社会公益性研究和关键共性技术的研发任务。为应对国际知识经济竞争的挑战,发挥国立科研机构的战略性作用,发达国家自20世纪90年代以来不断对其主要国立科研机构进行常态化的体制机制改革。国立科研机构通过改革建立起现代科研院所制度,从而不断强化国家目标导向的科研创新、提高科研绩效、提升科技对经济社会发展的贡献度。分析和借鉴发达国家过去20多年知识经济蓬勃快速发展新形势下国立科研机构管理和改革发展的经验与做法,对我国国立科研机构的改革发展具有启发意义。本文所述国立科研机构主要指大型国立科研机构,不具体涉及其下设的专业研究所。

知识经济时代国立科研机构在关系国家长远发展和战略全局的国家经济社会发展、国家安全和公众健康等方面的研究工作中发挥着不可替代的骨干作用,往往是一个国家科学技术发展最高水平的代表和一个国家综合国力的集中体现^[2]。

美国能源部国家实验室不仅致力于国际能源相关科学前沿联合研究,推动全球能源及其相关领域基础研究与技术进步,而且承担着保卫国家环境安全、应对全球气候变化等重大使命。美国国立卫生研究院(NIH)承担着探求生命机理、致力于生物医学理论及前沿技术的应用与传播、改善人类健康和挽救人类生命的重要使命。NIH科学家在核磁共振成像技术、癌症机制、胆固醇控制、大脑处理视觉信息过程等领域做出了重要贡献^[3]。

德国的四大国立科研机构有着清晰的创新生态位^[4]。马普学会(MPG)的使命是"在多学科前沿领域,促进创新与多学科高风险研究",信条是"科学必须超前于应用(knowledge must precede application)",主要从事"知识驱动(Knowledge-driven)的长期基础研究。亥姆霍兹研究联合会(HGF)主要从事国家计划导向的研究和基于大型科学设施的研究。弗劳恩霍夫应用研究促进协会(FhG)主要从事"产品驱动(Product-driven)"的工业应用开发性研究。莱布尼茨学会(Leibniz Assocaition)主要从事战略性和跨学科研究工作,其所属研究所研究方向集中而不发散,学科特色十分明显,研究优势突出^[5]。

日本理化学研究所(RIKEN)的使命是支持开展卓越的科技研究,为日本的科技和经济发展以及提升日本人民的生活质量做出积极贡献^[6]。

法国国家科研中心(CNRS)的使命是评估并推动所有有利于知识进步,可带来社会、文化和经济利益的科学研究,促进研究成果的应用与推广,促进科学交流,支持研究培训,参与国内外气候变化相关研究,为国家制定相应政策提供支持^[7]。

2014年改革后的俄罗斯科学院的使命是开展和协调俄罗斯联邦的自然科学、工程技术、医学、农业、社会和人文科学等重点领域的基础科学研究和探索性研究,为国家权力执行部门的工作提供科学咨询,为科研机构和高等教育机构的科研工作提供科学方法指导^[8]。

从其使命来看,国立科研机构具有产权属于政府所有、战略地位由法律确定、承担国家目标导向重大研发任务和基础科学研究使命、提供公共科学知识产品、促进科技和社会经济发展以及保障国家安全等鲜明特征。

各国国立科研机构的管理模式类型,因其所在国国情、发展历史、科研文化等的不同而有不同的管理模式类型,不同管理模式类型有其不同的管理机制特点。发达国家国立科研机构的管理模式主要有以下4种类型。

(1)政府监管的英美管理模式。英美两国在管理国立科研机构的过程中,重视发挥市场的力量,政府不是唯一的治理主体,学术界、产业界、社会公众等利益主体均可参与机构的治理。管理的类型主要有国有国营(Government-Owned and Government-Operated,GOGO),如由美国能源部负责具体运营的国家能源技术实验室,以及国家标准计量研究院和国立卫生研究院等;国有民营(Government-Owned and Contractor-Operated,GOCO),如美国能源部所属的17家国家实验室中的16家实验室、英国的原子武器机构、皇家海军造船所以及国家物理实验室(NPL);民间所有合同管理(Contractor-Owned and Contractor-Operated,COCO),如,由国防部长期资助的美国麻省理工学院林肯实验室。

(2)合同式管理的德、法管理模式。德、法两国具有悠久的科学自治传统,其国立科研机构一般具有较大的自主权,它们根据私法财团法,制定机构的管理章程,依据章程实行自治。德国MPG、HGF、FhG都是私法法人,其由国家投资,以注册社团的形式,经政府主管机关认可后取得私法法人地位。同时,政府采取合同制的管理模式,如HGF每5年与德国联邦政府签订一次合同。德国国立科研机构科研人员纳入国家公务员管理体系,科研人员收入不与其承担的项目大小、经费多少挂钩^[4]。法国CNRS实行目标管理制度,每4年与政府签订一次合同,明确阶段性的发展目标和主要研究方向。

(3)理事会管理制的日、韩管理模式。日本和韩国国立科研机构的职能和运营方式由法律、政令规范确定,依据法律设立法人。日本实行的是独立行政法人制度,而韩国实行的是财团法人制度。具有独立行政法人或财团法人资格的科研机构在业务运营上具有更大的自主性,政府不干预其日常具体业务活动。日、韩管理模式采用理事会制度管理整个科研机构。独立行政法人科研机构参照公司法人的模式而设置,设有理事会、监事会来管理整个科研机构。在日本和韩国,理事会是科研机构的最高议事决定机构。

(4)政府直管的俄罗斯管理模式。俄罗斯科学院作为俄罗斯最大的国立科研机构,受俄联邦政府直接领导。改革之前,其在管理上具有较大的自主权,实行自主式管理。2014年改革之后的俄罗斯科学院交由新成立的联邦科研机构署管理。

发达国家对其国立科研机构改革的内容主要体现在:政府对科研机构管理方式、科研机构内部运行管理机制、政府资源配置方式和科研绩效评价等方面。

加强科研机构立法,对科研机构实行法制化管理。在《独立行政法人通则法》等法律的支持下,日本RIKEN、学术振兴会(JSPS)等于2003年10月从"特殊法人"机构改建成为独立行政法人机构。德国HGF于2001年正式从过去相对松散的组织结构改组为由各具法律独立性的成员中心组成的注册协会,经德国政府授权委托联合会重新进行法人登记。2006年,美国颁布《国立卫生研究院改革法案》推动NIH进一步优化科学资源和基金资源的使用。

管理主体多元化治理模式改革,引入第三方或者多方管理主体,强化统筹规划和机构间协调。20世纪90年代中后期,美国能源部国家实验室开始进行"国有民营"的管理方式改革,由大学、大学及其他机构联合成立的有限责任公司等负责管理。2010年开始,能源部国家核安全管理局(NNSA)管理的洛斯阿拉莫斯、劳伦斯利弗莫尔和桑迪亚3大国家实验室,由能源部、国防部、国土安全部等部委联合组成的"使命执行委员会"(MEC)参与实验室的规划、评估和运行,协调跨机构活动。2015年进一步提出能源部实验室的多机构联合治理模式,加强统一规划与管理,协调与其他国家安全机构之间的战略关系,提高其研究产出和成本效率^[9]。英国国家物理实验室从1992年开始将其管理模式从国有国营转变为国有民营。

从国家层面加强对国立科研机构之间的系统规划与统筹协调,建立统筹协调的科研活动管理体制,减少无序竞争。韩国政府在2013年实施的国立科研机构改革中,将原来分属"基础技术研究会"和"产业技术研究会"的19所国立研究所统一交由新成立的隶属于"国家科学技术委员会"的"国家研究开发院"管理。俄罗斯在2014年合并俄罗斯科学院、医学科学院和农业科学院的大科学院"改革中,新成立隶属于联邦政府的"科研机构署"对俄罗斯科学院的国有资产、科技规划等方面进行宏观管理。

机构设置调整改革,合并、撤销或设立新的研究机构,以提高科研协同性和效率、开展新的研究。如,日本"宇宙航空研究开发机构"(JAXA)的改革^[10]、俄罗斯科学院的改革。法国CNRS于2009年开始将其原有的6大学部和2个国家研究所改为10个不同主题的独立研究所^[11]。2011年,美国NIH合并国立药物滥用研究所(NIDA)和国立酒精滥用与中毒研究所(NIAAA),腾出一个研究所编制成立新的转化医学研究中心。

机构内部管理部门自主改革,旨在理顺科学研究政策与行政管理政策的各自功能与提高运行效率。2010年7月9日,CNRS新成立科学总代表局和资源总代表局。科学总代表局协助中心主席安排机构的科学政策;资源总代表局协助中心主席安排机构的行政管理政策与机构财务^[12]。俄罗斯科学院弱化了其行政管理的职能,更加突出其研究定位和科研职能。NIH则根据2006年的改革法案,在主任办公室内成立了一个新机构,负责项目协调、制定规划与战略性前瞻计划。

德国对国立科研机构的经费配置依机构不同而各有不同^[5]。马普学会实行的是基于科学家的经费配置模式。HGF从2003年起改变了过去直接对所属研究中心拨款的方式,研究经费按照领域和项目向研究中心进行划拨。FhG在经费配置上采用的是"弗劳恩霍夫模式"(Fraunhofer model)--基于绩效的项目导向的经费配置机制,其核心是国家拨付的机构基本经费与其自身上年竞争获得的合同收入挂钩,同时对于3类不同性质的研究工作,有不同的经费支持做法^[13]。日本在预算安排上,对需要国家重点培育和综合性投入的研究领域以及承担与广泛行政目的有关的、横向研究领域的重点研究机构,实行充分投入和重点支持^[14]。俄罗斯科学院在其新的体系中科研投入的对象是科研实验室,而研究所则作为信息制度平台。实验室的资金保障与其研究成果挂钩,如果研究成果理想且具有世界一流水平,那么资金保障将继续,否则将关闭实验室^[15]。

部分国家适度加大竞争性科研经费比例。日本2001年在《第二期科学技术基本计划》中提出,将竞争性经费由2000财年占R&D经费的9%提高至2005财年的18%,同时允许为竞争性研究项目匹配30%的间接经费^[16]。法国基于项目的竞争性经费占政府研发投入比例从2000年的15.2%增加至2008年的22.3%。竞争性经费占俄罗斯科学院年度总经费的比重已从2008年的15%提高至2010年的28.7%^[17]。

科技发达国家政府对其国立科研机构的经费资源配置方式一直主要以稳定支持方式为主,竞争性经费的比例很低,基本都在30%以下。如MPG科研经费的80%以上来自联邦和州政府拨款,HGF和莱布尼茨科学联合会科研经费的70%以上来自联邦和州政府拨款,即使主要从事应用研究的FhG科研经费的40%也来自政府拨款。

由于多年度项目经费的"年度预算"管理存在着要求当年花光的弊端,美国2015年已经提出对NIH的多年度项目的经费预算管理,要从"年度经费当年花光"的"年光预算"管理,变为按照项目周期的"多年度预算"的经费管理机制。

本文的科研绩效评价主要指政府对科研机构整体的绩效评价。政府依据对国立科研机构的评价结果,监管科研机构的整体发展,促进现代科研院所的建设与发展。

(1)加强对项目的绩效评估。2000年布什政府上台后针对R&D项目评估,推行R&D投资标准。2002年推行项目评价评级工具(简称PART),建立了统一的评估框架和评价标准,并深深地植根于联邦机构的预算和评估过程中,机构的绩效则通过其项目的评估结果来反映^[18]。加拿大国家自然科学和工程研究理事会(NSERC)除了定期的评估之外,也加强了对项目活动中的绩效测评。NSERC会跟踪与各种指标有关的信息,这些指标涉及到经费接受者的绩效以及所资助的研究项目的科技和经济效果^[19]。

(2)强化绩效目标导向的诊断性评估。美国能源部科学办公室主要是对实验室完成科学技术任务情况及其内部管理与运营的全面评估,强调卓越任务表现、优秀业务实践、精确成本管理以及承包方责任感的不断改进^[20]。英国2004年发布的《科学与创新投资框架》(2004-2014)明确提出建立一个全面、综合、高效的科研绩效管理体系,要求相关政府部门和科研机构设定6个一级指标和29个二级指标^[21]。

(3)评估更加侧重研究成果及价值。2013年,法国出台了《科研单位评估标准》,侧重科研机构的研究成果及价值^[22]。2014年9月,日本内阁发布《独立行政法人评价指南》,强调评价标准将由注重"效率"向注重"成果"转变^[23]。

(4)延长科研绩效评估周期。韩国政府提出从2012年起将"管理绩效评估"的指标数量减少40%-50%,从2013年起将其评估周期从每年一次延长至每3年1次^[24]。德国对国立科研机构进行分类评价。MPG的常规评估每2年1次,科研状况整体评价每5年1次,领域评估每6年1次。科研评价不仅按照科研类型分类评价,而且评价的频次低、周期长、干扰少,减少了科研人员的非科研时间成本支出^[4]。

发达国家国立科研机构的改革是在健全的法律制度下进行,最鲜明的特点是,其职能与运行方式由机构组织法确定,机构的改革也是按照改革立法来进行的。

美国1930年根据《Ransdell法案》把"卫生实验室"更名为"国立卫生研究院(NIH)"。德国有《马普学会章程》(1948年)、《弗劳恩霍夫协会章程》(2010年)。依据《科学自由法案》,德国的大型国立科研机构可以按照科学发展的需求,建立新的研究所,撤销没有价值的研究方向和研究所。法国有《法国国家科研中心章程》(1982年)。日本有《日本理化学研究所法》(1958年),2003年依据《独立行政法人日本理化学研究所法》将其从特殊法人改建为独立行政法人。俄罗斯科学院有《俄罗斯科学院院章》(1927年),2013年俄罗斯科学院系统改革时,依据的是《〈关于俄罗斯科学院、国家级科学院的重组及修订相关联邦法律条款〉联邦法》(2013年)。在印度,无论是国家还是民营科研机构,都必须根据《社团注册法》(1860年)进行注册,按照《社团注册法》所规定的管理和运作机制进行管理和运作。

科技发达国家的国立科研机构通过机构组织立法的形式确认其基本定位、任务、性质及政府的义务、权利、权限范围等。科研机构立法化管理,可以保证其不受外界太多干扰,可以按照科学创新规律稳定运行发展。

政府对其国立科研机构的组织监管模式从单一的国有国营转向国有民营、民间所有合同管理,以及政府所有、科研机构按政府制定的框架协议或运作制度进行管理等多种模式。科技发达国家国立科研机构的各种新的监管模式各具特色,突破了以前僵化的单一行政化官僚体制,扩大了科研机构的自主性,激发了科研机构的活力,提高了科研效率。

国际一流国立科研机构都重视人才队伍的国际化,重视引进优秀外籍研究人员加盟。德国MPG 2013年的人才队伍数据显示,来自国外的研究主任占30%,客座科学家占59.9%,博士后占89.3%,博士生占46.7%;而且在美国、韩国、加拿大、以色列、丹麦、瑞士、法国、印度等国建有12个马普合作研究中心,至2013年在全球有38个马普伙伴研究小组^[5]。法国CNRS 2008年改革的主要内容之一是强化人力资源管理,鼓励人才流动。改革后,研究人员约25%来自国外,每年有5.5万人/次的研究访问,支持交流的费用达2 700万欧元/年^[25]。日本RIKEN外籍人员比例达到10%左右^[3],美国橡树岭国家实验室的外籍人员比例为35%^[26]。

国际上主要国立科研机构通过合同制、年薪制、兼职、访问交流、博士后、研究生等多种引智方式,实现人才队伍结构的优化。近年来,法国着手完善用人制度,不断调整缩减享受国家公职人员待遇的研究人员与终身聘用人员(chercheur permanent)的比例,定期聘用合同制研究人员,不断增添科研队伍活力^[22]。美国NIH采用5-6年共11年连续评议淘汰机制,最终能成为固定科研人员的约占5%。德国MPG的研究人员分为长期聘用人员和限期聘用人员,二者的比例接近1:1。FhG的大多数技术和专业人员都是3-5年的合同制人员,一般只有连续工作10年以上的骨干人员才可以获得固定职位,二者的薪酬待遇不同^[5]。日本的独立法人制度改革打破了研究公务员的终身制,实行任期制。

发达国家国立科研机构的改革发展,法制化地扩大了科研机构自主性,保障了学术的自由化。日本实行独立行政法人制度后,法人机构在人事制度、财务制度、绩效评估体制等方面拥有较大的自主权。德国在经费预算编制管理上,对MPG赋予更多的自主权以保证研究的质量,MPG可以根据学科发展来灵活配置资源。学会内部对经费使用采用经费包干制度(可以年度结转10%的经费),以避免年底草率评审项目和突击花钱^[5]。

英国国家物理实验室改革后对科研、人事任免、对外承担项目等方面都增加了自主权,并且经费管理也更加灵活。法国CNRS 2008年改革后逐步转变为资助机构,新成立的10家研究机构将承担各自领域研究单位网络的协调及学科发展的展望与规划。随着研究机构自治水平的提高,它们都开始形成各具特点的发展计划、人员体系、资金来源和管理框架等。

科技发达国家国立科研机构改革与发展的经验,对我国进一步深化科技体制改革,加强对基础性、战略性、前沿性科学研究的稳定支持具有重要启示意义。

依法管理是科研机构现代院所制度的基本特征。科技发达国家不但通过组织机构立法的形式明确其科研机构的法律地位,而且对科研机构实行法制化管理,机构的改革也有相应法律规定。而我国在科研机构的宏观管理上缺乏完善的法律体系,致使科研机构的法律地位模糊、行为依据缺失、发展方向不清或重复。

依法治国落实到国立科研机构的管理上,就是要"依法治所",就是依国立科研机构组织法治理国立科研机构。以国家组织机构立法形式确立国立科研机构的法律地位,有利于规范科研机构的组织和行为,促进科研机构的稳定发展。确立国立科研机构的国家法律地位、战略定位和发展使命,才能形成科研机构稳定发展的治理基础。国立科研机构的改革也要有法可依,要做好科学的顶层设计,避免对机构长期稳定发展造成不利影响。

发达国家根据科研机构的类型和科研活动的特点,政府对国立科研机构采取符合科技活动规律的不同监管方式,而不是"一刀切"的行政化管理方式。采取多样化的分类管理方式,有利于不同类型研究机构(如基础性研究机构、行业性应用基础性研究机构、公共共性技术开发类机构等)充分发挥其职能,提高其自主性,提高科研效率。

国家对国立科研机构的监管,应当以建立现代院所制度为目标,根据研究机构所从事科研活动的不同性质,对国立科研机构进行更为细致的分类,并探索发展与各类科研机构相适应的先进的组织模式,既实现政府的宏观管理和保证国家科技发展目标的实现,又降低过度的行政化干预、充分激发科研机构活力、保障科技创新自主性。

政府对科研机构的评价,要实行机构自评价与国家评估相结合的方式。科研机构应每年对自身发展状态进行规范的自评价,形成规范的自评价报告,报送政府监管部门。政府应建立国立科研机构信息报告平台,作为政府了解科研机构发展状态的信息平台。政府主管部门对科研机构的评价,应按照不同的管理模式、发展目标、评价周期来进行,评价不能过于频繁,并减少行政化干扰,给科研机构创造安静的研究氛围,保证科研人员专心致研的时间投入。

长期稳定的经费支持是科研的基本前提。发达国家政府对国立科研机构的稳定支持经费比例一直保持在较高水平。如法国CNRS的机构式经费占到90%,德国MPG为77%、HGF为75%、莱布尼茨科学联合会为65%,俄罗斯科学院为60%以上,日本RIKEN为88%^[17]。尽管近年来发达国家国立科研机构的竞争性经费比例有所上升,以适度刺激研究竞争,但大多都在30%以下。

我国国立科研机构从1985年改革以后,长期以来机构必须自筹的竞争性经费的比例过高,大多数科研机构在面向市场的情况下,生存成为第一要务,争取经费成为第一追求,管理部门、科研机构自身都将获得的经费数量增长作为机构评价的重要指标,反而冲淡了知识发现和产出的主要使命追求的评价,限制了科研机构科学发现和知识创新的价值追求和稳定发展。不应将争取竞争性经费的大量增加作为机构年度评估的主要成绩,而是在稳定经济支持规模前提下,主要评估科学研究产出绩效。因此,应当按照不同科研活动的类型特点,测算确定稳定支持的机构经费的合理比例,促进国立科研机构长期稳定发展。

科技发达国家在国立科研机构中实行了终身制、聘任制、合同制、年薪制、能力薪金制、任期制等多种制度并用的弹性用人制度,不但明确了各类人员的职责,也促进了人才的流动。但不同国立科研机构相当水平人才的薪酬水平一般相当,并不存在巨大差距。人才流动的主要原因不是薪酬待遇吸引,而是事业平台和研究兴趣吸引。另外,科技发达国家通过优越的科研条件、杰出的培养机制来吸引和培养青年人才,进行人才战略储备。

我国科研机构人事制度方面的一个问题是,缺乏合理的人员流动机制。(1)国内不同地区、不同系统的单位之间存在着人才争夺方面的恶性竞争(人才的待遇缺乏合理的区间范围),导致一些所谓的人才经常流动以不断寻租。(2)由于政治经济资源和机会机遇的高度区域化集中,以及资源的竞争性配置(而非稳定支持)的"马太效应",导致一些地区一些单位(如西部地区)的高层次人才想留留不住,造成人才的长期单向流动,严重影响国家的区域协调发展。(3)"单位必须办社会"的国情现实,使得曾经多被提及的末位淘汰机制、5%淘汰机制等根本难以行得通。一些机构曾经实行的全员劳动合同聘用制,说穿了还是终身制。(4)以行政单位的方式管理科研机构,研究机构负责人实行行政化的任期制,任期考核要接受员工评议,也使管理者在推行有关人员绩效考核和辞退解聘等制度时顾虑重重。我国的国立科研机构要建成高效率的科研机构,形成有利于充分激发科研人员创新创造活力的制度环境,在深化和创新人事管理制度等方面还有大量的改革工作要做。