建立自然保护地体系是保护自然资源、生态环境和生物多样性，保存珍稀濒危物种、 维护自然生态平衡，实现经济、社会和生态环境可持续发展的重要举措^[1]。据统计，全球已有 200 多个国家和地区建立了自然保护地体系并发挥重要作用^[2]，例如加拿大自然保护地体系分为国家公园、国家海洋保护区、国家野生动植物保护区、国家候鸟禁猎区、加拿大遗产河流系统保护区、国家首都保护地 6 种类型^[3]；德国自然保护地体系包括自然保护区、 国家公园、景观保护区、自然公园、生物圈保护区、原始森林保护区、湿地保护区、鸟类保护区 8 种类型^[4]；日本自然保护地体系由自然保护区、自然公园和森林保护区三大类型组成^[5]。我国已建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、矿山公园、沙漠公园、海洋公园等自然保护地^[6]。世界各国自然保护地体系建设经验表明，对自然保护地的“静态”保护很难培育与相邻社会经济系统的良性互动机制，无法真正意义上体现出自然保护地的价值^[7]。由此，国家公园作为自然保护地体系中的重要类别不断兴起、迅速发展并逐步走向成熟^[8]。

国家公园在全球已经发展 140 多年，根据 IUCN （世界自然保护联盟）数据库统计，全球已建立国家公园 5 219 个^[9]。由于历史、国情、政治经济制度不同，各国国家公园的设立标准、功能定位、管理要求和保护开发强度存在差异，其内涵也可能不同，但建立国家公园的根本目的都是保护生态环境、生物多样性和自然资源，维护典型和独特生态系统的完整性免遭破坏。国家公园在实施管理过程中，都较好地处理了保护与开发之间的关系，在保护生态环境的前提下有效推进了资源可持续利用^[10]。如美国和德国的国家公园属于严格保护的类型，仅有很小的一部分区域可以开发利用^[11]。日本国家公园则在保护的前提下，可以更多地进行观光游览和休闲^[12]。实践表明，在处理生态环境的保护与开发关系上，国家公园已被证明是行之有效的双赢模式^[13]。因此，建立健全中国国家公园管理体制和一个覆盖包括国家公园在内的完整自然保护地体系是破解中国自然保护地发展和管理深层问题的关键路径^[14]。

我国社会经济的快速发展对生物多样性构成了严重威胁，生态系统遭到破坏和退化，资源的保护与利用存在着矛盾。同时，现有自然保护地由于类型划分不合理，管理体制不顺等原因，存在诸如保护地边界范围交叉重叠、自然生态区域被部门因素割裂等问题，导致我国自然保护地存在保护不足或保护过度、 保护与发展不协调等各种矛盾^[6]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“建立国家公园体制”，以此为契机谋划科学处理生态环境保护和社会经济发展的关系，优化和完善我国自然保护地体系，理顺现有自然保护地管理体制^[15]。因此，本文在全面分析我国自然保护地体系的现状特点和透视其存在问题的基础上，系统阐释我国建设国家公园体制的重要意义，进而提出构建国家公园体制的顶层设计方案。

根据IUCN的定义，自然保护地是指通过立法和其他有效途径得到管理的陆地和海洋地域，特别致力于保护和维护生物多样性、自然资源以及相关联的文化资源。 我国也依法设立了各级各类自然保护地，主要有 9 种 （表 1），截至 2014 年底，总数达 8 900 多处，总面积约占陆地国土面积的18%，其中国家级的自然保护地达 2 992 处。

表 1 我国自然保护地的数量与面积统计表

表选项

我国的自然保护地分属环保、林业、农业、国土、 住建、水利和海洋等部门管理。其中，自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，环保部门负责综合管理，林业、农业、国土、水利、海洋和科学院等部门在各自职责范围内对自然保护区进行管理；风景名胜区由住房与建设部门管理；湿地公园、森林公园、 沙漠公园由林业部门管理；地质公园、矿山公园由国土部门管理；海洋公园由海洋部门管理；水利风景区由水利部门管理。由此可见，我国自然保护地呈现管理主体多元化特征，而且不同管理部门均有各自的管理规章和要求，制定背景、主导思想和侧重点各不相同，在保护理念、投入机制、经费使用和经营权等方面标准各异。

我国国家级自然保护地的建立既有国务院审批的，也有部门审批的。国家级自然保护区和国家级风景名胜区由国务院审批建立，其他的则由部门审批建立。自然保护区与风景名胜区的建立是依照法定程序逐级申报、 评审、批准，其办理要求较为严格。与此对应，我国各类自然保护地的管理依据主要有两类，分别为国务院行政法规和部门规章。其中，自然保护区和风景名胜区的管理依据为国务院行政法规，其中对自然保护区的建设、管理、法律责任都作了明文规定。其他的管理依据为部门规章和部门规范性文件，主要包括《治安处罚法》《森林法》《环境保护法》《野生动物保护法》 《海洋法》《陆生野生动物保护实施条例》和由各部门主导制定的《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等相关法律法规。

由于各类自然保护地的管理依据、保护目标和开发强度不同，各管理部门也制定了不同的管理制度措施、 标准和技术规范，分类体系较为混乱，功能定位不够合理，造成了管理措施混乱复杂，“过度保护”和“过度利用”现象并存，例如一些需要人为干预和允许对自然资源可持续利用的保护地没有适度地干预和合理利用 ^[16]，还有一些保护地过度追求门票和商业收入，损害了保护地的生态保护和公共服务功能，严重影响了保护成效。另外，由于保护地所在地很多经济活动受到较为严格的限制，缺少相应的补偿政策，当地居民合理经济权益受到影响。

我国各类自然保护地的建设和管理经历了一个从无到有的发展过程。在起始阶段没有在全国层面进行总体的顶层设计，各类自然保护地由各自管理部门制定规划与指导发展，造成了自然保护地种类繁多、数量较大，彼此之间缺乏有机联系，不成体系，交叉重叠现象严重。我国的各类自然保护地过于强调对自然资源要素的管理，分类标准不科学、不合理，忽视了管理需求和功能定位，与维护生态安全和保护生物多样性的需求不适应。

自然界的森林、草原、湿地、野生动植物和自然遗迹等生态环境要素不是孤立存在的，各生态要素交错存在、相互联系，共同构成区域生态系统的有机复合体。 我国各类自然保护地是按照森林、草原、湿地和自然遗迹等不同生态要素由不同的管理部门根据各自权限设立的。另外，各部门在某一区域通常只管理本部门负责的单个生态要素，难以对其他生态要素进行有效管护。因此，各类自然保护地的设立，在建设和管理方面割裂了区域生态系统的完整性（图 1）。这种管理体制没有体现生态系统管理思想，不符合自然规律，也难以正确处理开发和保护的关系。

图 1 自然保护地生态系统切割示意图

图选项

我国不同类型自然保护地之间交叉重叠现象较为严重，不同部门在同一区域建立多个不同类型的自然保护地。据初步统计，国家森林公园与国家级风景名胜区存在 45 处空间重叠，国家级自然保护区与国家级风景名胜区有 25 处空间交叉或重叠。交叉重叠引起了管理权属争议，造成重复设置、重复建设、重复投资、效能低下、 权责不清，增加了管理成本，不符合行政管理统一、精简、高效的基本原则，浪费了行政资源。而且同一区域的重复管理，使得难以界定管理部门的各自责任，对破坏自然保护地的行为和责任人员，难以进行追究惩处，降低了执法的权威性和有效性。

国家公园的首要任务是保护自然环境。IUCN 对自然保护地的资源环境保护有明确的规定：“禁止伐林、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎，限制开发工业区”。 我国在《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等自然保护地法律法规中也明文规定对生态环境的保护。建设自然保护地体系是保障自然资本的生态系统服务价值和经济价值的最有效方式，而国家公园更是能够充分发挥这种作用的保护实体。国家公园是保障集约型新型城市化实现循环经济的重要生态基础，是区域发可持续发展的保障系统。

国家公园在各国都是让政府和人民引以为傲的自然与文化遗产的代名词，是一个国家生态良好与社会进步的标志。建立国家公园是对我国现有保护地体系的完善与整合，是保护生态环境、自然资源和生物多样性最重要和最有效的措施，同时也是维护生态安全、促进生态文明、实现社会经济可持续发展的重要保障。在生态文明建设中，国家公园不仅对保护生态系统完整性和生物多样性有重要作用，还是向人们宣传生态建设重要性、梳理生态价值观的天然教材，是生态文明宣传的示范地。

国际上国家公园发展过程都建立了适宜的管理体制、经营机制、资金机制和监督机制等。我国目前各类自然保护地分属环保、林业、建设、水利、国土和海洋等部门管理，在管理实践过程中逐渐暴露出一些问题，严重影响了保护效果，主要包括人为割裂了生态系统完整性、区域交叉重叠严重、管理混乱、权责不清、重开发轻保护等。此外，由于缺乏明确的兼顾多方参与和社区发展的功能定位目标，多方参与渠道和利益保障机制尚未形成。因此，建立国家公园体制将是缓解我国自然保护地现有管理体制矛盾，完善各项机制的必由之路。

国家公园发展历程就是妥善处理各种关系的过程，包括中央政府与地方政府、不同政府部门之间、资源保护与经营开发、管理机构和民间组织、简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系，最终实现自然文化遗产的公益性理念^[17]。而我国保护地存在的问题，如多数风景名胜区的经营项目被垄断^[18]，近三成自然保护区缺乏保护经费等^[19]，都需要通过建立国家公园管理体制来体现自然生态资源公益性的使命。

国家公园能够有效地把提供非物质性的生态服务与直接经济价值结合，对区域经济发展起到直接的促进作用。通过对包括生态系统服务价值、自然资本存量以及从自然本身衍生出来的人类能够在自然环境中获得的物质效用与受益在内的自然保护区的自然资本价值评估，可以清楚地认识到保护地对于国家、地区和当地社区社会、经济、文化以及人类精神与身体健康的重要作用及价值^[20]。建立国家公园体系是保证自然资本存量并发挥自然资本效力的有效手段，能够极大地促进经济发展和提升人类幸福感。

以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”改革要求，借鉴国际上国家公园建设管理的先进理念，逐步构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，建设一批生态环境保护与合理利用双赢的国家公园，以提高自然生态保护效率、完善自然生态保护监管体系、实现自然资产统一管理，为完善生态文明制度与建设美丽中国做出贡献。

（1）提高自然生态保护效率。国家公园体制是一种资源保护和开发利用实现双赢的资源管理体制，其建设坚持“保护优先、适度开发”的理念，适度的旅游、科研、教育等开发利用活动，可缓解自然生态保护与开发之间的矛盾，提高自然生态保护效率。

（2）完善生态保护监管体制。建立由国家公园体系与自然保护区体系构成的生态保护监管体系，由单一部门统一监管所有生态保护、科研监测、教育宣传、经营与开发事务，解决现行生态保护所存在的诸多问题，完善我国生态保护监管体制。

（3）实现自然资产统一管理。通过整合相关保护体系，优化管理机构，明确管理职责，使保护区域内自然资源由统一部门监管，保护生态系统的完整性，强化对资源的有效保护和合理利用，实现全民所有的自然资源资产统一管理。

理顺现存自然保护地体系的关系，厘清纳入我国国家公园的各类资源，明确管理目标，在中央政府层面建立由一个部门统一管理的国家公园管理体制。

各个国家公园设立管理处，由国家行政管理部门或其派出机构直接监管。执行国家相关政策法规，落实中央政府层面国家公园管理机构的工作部署，实施对国家公园的具体保护与开发利用工作。而且要打破地域、行政、行业界限，切实解决职能重叠交叉的局面，按照 “同一保护地保护责任唯一”的要求，实现国家公园内的统一规划、统一建设、统一保护和统一管理。

同时，加快研究制定《国家公园法》，明确国家公园法律地位与主管部门，规定国家公园设立、运行、保护、管理和利用有关内容和程序，并与其他自然和文化遗产保护、管理的相关法律相协调，使国家公园依法设立、依法建设、依法管理。

（1）制定规范制度。立足我国基本国情，制定保障有力的国家公园标准规范体系，包括国家公园准入标准，资源分类与评价、环境影响评价、发展规划、分区管理、容量控制、游客服务等方面的标准与规范。并按照因地制宜、可持续发展原则，建立健全国家公园管理制度，包括自然生态保护、科研监测、行政工作、旅游管理、特许经营、人力资源、财务工作、安全保卫和突发事件处置等管理制度，指导国家公园各项工作规范、 有序推进。

（2）科学规划建设。建立国家公园规划体系，建立规划审批制度、规划公示制度、规划实施监督机制。每一个国家公园必须编制总体规划、详细规划，总体规划应注意科学性、前瞻性与可持续性，明确国家公园的范围和面积，在对资源进行调查评价的基础上，提出建立国家公园的目的及管理目标与方向，制定保护、科研、 教育、游憩、社区发展和行政管理的各项措施。编制规划必须遵守国家有关标准，要与当地经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划进行衔接。

（3）创新运营模式。国家公园实现特许经营^[21]，国家公园管理处定位为公益性管理和服务机构，除门票管理、游客参观组织、环境卫生、应急救援等公共服务类活动外，不直接参与国家公园的营利活动，基本运营经费由国家财政支出。国家公园的门票等收入直接上交国库，采取收支两条线，其他经营性资产采取特许经营或委托经营方式，采用公开招标竞价，缴纳特许经营费，以获得在公园内开发餐饮、住宿、购物、交通、河流运营等旅游配套服务的权利，地方政府、当地社区可优先参与国家公园的经营管理。建议设立公园基金会，接受公益捐赠。重视国家公园专门人才的培养与引进。

（4）协调各方利益。国家公园所涉及的利益相关者众多，包括中央与地方政府部门、公园管理者、 特许经营者、当地居民和保护团体等，需要处理好资源保护与旅游发展之间的关系，中央政府与地方政府之间的关系，国家公园用地与周边土地之间的关系，不同政府部门之间的关系，管理者与经营者之间的关系，国家公园管理者与当地居民之间的关系。因此，需要建立有序有效的利益协调机制来规范国家公园各利益相关者的行为，激发其参与管理的积极性，促进相互之间的合作和主动协调。在法律法规体系的保障下，需要国家公园体现效率优先、兼顾公平的原则，充分发挥利益的激励作用，包括利益表达机制、利益调节机制、利益补偿机制。

（5）鼓励公众参与。切实发挥公众参与机制对国家公园管理的引导和推动作用，加强公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性和结果真实性，不断探索创新，拓宽公众参与渠道，实现保护与利用双赢的目标。在国家公园建立、规划、保护、管理和运行等环节都应吸收公众参与。建立国家公园建设与环境评估等方面公开信息平台，及时发布公园管理年度报告，向公众说明公园规划建设、组织结构、管理措施、资金投入和使用等情况。借鉴国际志愿者制度，完善志愿者参与机制，组织开展志愿者服务。与科研院所及非政府组织成员达成友好的合作关系。

（6）加强监督管理。为有效管理和运营国家公园，要明确监督管理内容，制定切实有效的监督办法，建立科学的国家公园保护管理监督考核机制。重点监督国家公园运营及其管理情况，遗产资源及其生态系统保护成效，提供的公共服务质量和水平，并对国家公园管理者和经营者实行监督评价，对管理机构负责人实行离任审计，将造成资源严重破坏的经营企业列入黑名单。积极发挥当地居民、社会舆论、专家学者、社会团体的监督作用，创新监督渠道，让社会各界参与国家公园建设管理的监督。

建立国家公园体制是落实推动主体功能区制度、 建立国土空间开发保护制度、划定生态保护红线，加快生态文明制度建设、深化生态文明体制改革，建设美丽中国、实现人与自然和谐发展现代化建设格局的具体措施。我国的国家公园体制构建是一项系统全面的生态保护管理体制改革，涉及内容全面，职权变更广泛，不能一蹴而就，必须统一筹划、分步实施，有条不紊地推进国家公园体制建设，具体建议分三步走。

（1）顶层设计，试点探索。明确国家公园的生态保护功能，落实用途管制职责，组织开展国家公园体系建设顶层设计研究，选择典型地区、典型功能开展国家公园试点建设工作，总结经验教训，明晰事权事务，革新管理机制，探索国家公园建设路径与管理模式。

（2）整合优化，完善体制。在顶层设计研究及试点探索的基础上，将具备条件的自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园、海洋公园等保护地纳入国家公园范畴，按国家公园建设规范与标准，实施功能重组和整合优化，探索国家公园全新的管理体制和运行机制。

（3）理顺关系，全面建设。理顺中央与地方、部门与部门间的关系，克服交叉管理、重复建设、权责不清等问题，进一步深化自然生态保护管理体制改革，全面建设保护优先、适度开发的国家公园网络，与其他类型保护地一起形成具有中国特色的自然保护地体系。