贫困是一个全球性的重大社会问题和现实难题，消除贫困、缩小城乡差距是人类实现可持续发展的重要目标之一。中国是世界上最大的发展中国家，也是以农业人口为主的人口大国，长期以来形成的城乡二元结构体制和薄弱的农村经济社会基础，造成了农村贫困人口多、分布广的基本格局。新中国成立后，中国坚持政府主导模式，以扶贫开发促进区域发展，在实践中推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新，不断完善扶贫开发战略和政策体系，走出了一条世界瞩目的中国式扶贫开发之路，成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家，为全球减贫事业做出了巨大贡献。联合国《千年发展目标2015年报告》显示，1990-2015年全球极端贫困人口减少10.64亿，中国的贡献率超过70%^[1]。按照此前每人每天1.25美元的国际贫困线标准测算，1978-2014年中国减贫人数累计超过7亿人。若按中国贫困线标准测算，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少至2014年的7 017万，贫困发生率相应地从30.7%减少至7.2%^[2]。

改革开放以来，随着农村体制改革、工业化和城镇化的持续推进，以及开发式扶贫和区域发展系列战略的实施，中国对缓解农村贫困问题、促进农村持续发展做出了积极贡献^[3]。然而，应充分认识到，长期影响农村发展的自然环境和经济约束因素依然普遍存在，农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改观，制约城镇化和农村发展的体制矛盾与社会问题仍未根本解决^[4]，在经济发展中暴露出的区域差异、城乡差距、阶层差别等不平衡、不协调、不合理的现象日益突出^[5]，以农村空心化、主体老弱化、村庄空废化、环境污损化和连片贫困化为主要特征的“乡村病”问题日趋严峻。党的“十八大”以来，强调体制机制转型和发展方式转变，推进新型城镇化和城乡发展一体化，为研究解决发展中的现实难题和战略问题指明了方向。当前，中国经济发展正进入“三期叠加”的重大转型期，依靠传统的经济增长方式和快速城镇化模式，来解决农村人口就业和增收的路径阻力明显加大，沿用传统的扶贫开发政策和措施，实现改善民生、消除贫困遇到前所未有的难题和挑战^{[6, 7]}。

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号)，提出了深化改革、创新扶贫开发工作机制的要求，指出精准扶贫是创新扶贫开发工作机制的一项重要内容。消除贫困，改善民生，走出一条中国特色扶贫开发道路，最终实现共同富裕。党的十八届五中全会明确提出，至2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；2015年12月中央扶贫开发工作会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。

减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜子。如期实现中国现有贫困人口全部脱贫目标，亟需锁定目标、认定方向、坚实前行，倒逼精准扶贫工作机制和模式创新。本文着眼于实施精准扶贫重大政策的新形势、新要求，基于完成“实施精准扶贫、精准脱贫”国务院重大政策措施落实情况第三方评估任务调查和研究，重点审视新时期农村贫困化的基本特征，揭示农村贫困化的地域分异特点，探讨研制精准扶贫的科学体系和减贫策略，为有序推进我国“十三五”期间精准扶贫、精准脱贫重大规划、战略决策、成效考核提供参考。

依据2013年贫困人口“建档立卡”数据，目前全国有14个集中连片特困地区、832个贫困县、12.8万个贫困村、近3 000万贫困户和7 017万贫困人口^①。在现有7 017万贫困人口中，因病、因灾、因学、因劳动力致贫的人数分别占42%、20%、10%和8%^②。贫困人口主要分布在中西部集中连片特困地区，多为深石山区、高寒区、生态脆弱区、灾害频发区和生态保护区，其自然条件差，基础设施薄弱，产业发展滞后，农民增收困难，贫困代际传递明显^[7]。据统计分析，2014年西藏、甘肃、新疆、贵州、云南等省区的贫困发生率均超过10%，云、贵、川、桂、湘、豫等省区的贫困人口数量均超过了500万^[2]。

①http://politics.people.com.cn/n/2015/1127/c1001-27861506-2.html

②http://news.china.com/domestic/945/20151216/20945243.html

新中国成立初期，中国的农村贫困人口呈现区域性集中分布。改革开放以来，随着国家经济发展和扶贫开发战略推进，农村贫困人口大规模减少，但区域性整体贫困尚未根本改变。目前14个集中连片特困地区包括680个贫困县，其中440个为国家扶贫开发工作重点县。这些贫困县中仍有6.9万个“建档立卡”贫困村不通客运班车；83.5万个自然村中不通沥青(水泥)路的自然村数33万个，占39.6%。“建档立卡”户中有652万户饮水困难、580万户饮用水不安全^[7]。

当前老少边穷地区贫困群体中孤寡妇幼、“光棍汉”、“五保户”比例偏高，贫困人口受教育程度普遍偏低、健康水平低下，产业发展严重滞后。据统计分析，全国超过70%的“建档立卡”贫困村没有集体经济，内生发展的动力不足^③。因病、因残、因学、因灾致贫或返贫问题突出，因病致贫的比重超过40%，致使贫困人口自我发展的能力偏弱^[7]。在一些地方还滋生了“贫困有理有利”的思想观念和“等、靠、要”的不良风气，并具有代际传递的人文特征。

③ http://news.ifeng.com/a/20160111/47016544_0.shtml

贫困通常可分为暂时性贫困和持久性贫困^{[8, 9]}。随着反贫困战略的持续推进，中国农村持久性贫困有所缓解，但因农村产业基础薄弱、经济相对落后，就业与社会保障体系不健全，城乡统筹发展机制不完善^[10]，农民抵御风险或不利冲击的能力弱，引发暂时性贫困的问题更为突出^{[11, 12]}。区域分布上，中国东北及中部地区暂时性贫困明显，而西部深石山区、生态脆弱区的灾害频发、土地退化严重，多数“一方水土难养一方人”，成为农村持久性贫困和亟需实施生态移民措施的区域^[13]。

农村贫困老龄化是新时期扶贫开发面临的主要挑战之一。当前中国已进入老龄化社会，2014年底60岁以上的老年人口达2.25亿，占总人口的15.5%，且农村老龄化速度明显快于城市^④。而快速的人口老龄化巧遇“未富先老”、养老资产不足、社会养老服务体系不健全等现实问题。新常态下的农民工返乡还滋生了“未老先养”的问题，致使农村贫困陷入老年贫困或“银发贫困”。按世界银行每天1美元的贫困标准估算，2009年全国农村贫困老年人口数量已超过1 400万^[14]，燕山-太行山片区的老年人口贫困发生率高达76.2%^[15]。

④http://finance.sina.com.cn/china/20151104/165723676917.shtml

中国农村贫困人口呈现范围广且相对集中的空间分布规律，具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区(片)等多级并存的组织结构和空间集聚分布格局(图 1)。

图 1 2014年中国县级贫困人口规模及其空间分布

图选项

统计分析表明，2014年中国东、中、西部地区的贫困人口数分别为586万、2 831万和3 600万^[2]，且以“胡焕庸线”沿线的山地丘陵区集中分布为主。“胡焕庸线”的西北部、东南部贫困人口比重分别为16.4%、83.6%^⑤。中国农村贫困地区总体上呈现出3种地域类型：(1)东部平原山丘环境及革命根据地孤岛型贫困区，包括东北与朝鲜、俄罗斯、蒙古接壤地区；冀鲁豫皖的黑龙港流域和鲁北冀东滨海地区及淮河中上游地区，主要集中在沂蒙山、大别山、井冈山、闽赣接壤山区等岛状分布的丘陵山区；(2)中部山地高原环境脆弱贫困带，包括胡焕庸线两侧，从中国东北延伸至西南、四川盆地和汉中盆地，呈带状分布的山地高原区；(3)西部沙漠、高寒山地环境恶劣贫困区，包括新疆、青海、西藏三省区的沙漠地区，帕米尔高原、青藏高原及云贵高原区。

⑤中科院.“实施精准扶贫、精准脱贫”重大政策措施落实情况第三方评估报告. 北京: 中国科学院地理科学与资源研究所,2015

中国14个集中连片贫困地区发展，均面临类型多样、程度不等的区域性制约因素(表 1)。由于自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，贫困地区与生态脆弱区、限制或禁止开发区、少数民族集聚区、边境地区和革命老区呈现空间上的高度叠合^[16]。贫困人口分布多在深石山区、高寒区、高原区和地方病高发区，人地矛盾突出，资源环境承载能力弱^[17]，其中山区、丘陵地区、限制开发区多为贫困人口最为集中的区域^{[18, 19, 20, 21]}。据分析，14个集中连片区的缓陡坡(坡度介于15°-25°)、陡坡(>25°)面积比例分别高达20.8%和17.1%^⑥。农村贫困区与水资源短缺重点区在地理空间分布上具有高度一致性^{[18, 22]}，水资源短缺区内贫困县占56%^[22]。这些区域发展模式以农业种植为主，耗水量较大、经济附加值偏低，非循环模式加剧水资源短缺，进而影响农业发展和农民增收。从水土资源约束条件分析来看，受水资源、土地资源约束的国家级贫困县分别为20.44%、24.96%，受水土资源共同约束的贫困县占8.5%；南方乌蒙山区、武陵山区、罗霄山区等主要受土地资源约束，而六盘山区、燕太片区等北方贫困县主要受水资源约束^[23]。此外，民族地区、边境地区也是贫困人口的主要集聚区，这些地区如期实现全面建成小康社会目标的困难多、压力大、任务重。目前全国14个集中连片特困地区中有11个在民族地区，基础设施滞后是制约民族地区发展经济、改善民生的主要瓶颈之一。2014年底，民族8省区农村贫困人口2 205万，占全国农村贫困人口的31.4%，贫困发生率14.7%，高于全国7.5 %。全国2.2万公里陆地边境线中，有1.9万公里在民族地区。2013年底，全国还有99个边境县未通高速公路、6 000多个自然村未通公路，247万人饮用水不安全^⑦。

⑥0°-3°为平地；3°-8°为缓地；8°-15°为斜坡；15°-25°为缓陡坡；>25°为陡坡

⑦http://npc.people.com.cn/n1/2015/1222/c14576-27962167.html

表 1 中国14个集中连片特困地区贫困状况^⑧

表选项

⑧贫困人口和贫困发生率数据来自《中国扶贫开发年鉴2015》；人均纯收入是2012年数据，来自国务院扶贫办；区域要素特征来自《中国农村贫困监测报告2011》

随着中国扶贫开发工作的持续推进，贫困人口逐渐远离城市、县域或道路沿线经济相对较发达的地区，呈向山地丘陵区、生态脆弱区、高寒区、革命老区、边境地区等区域集聚之势，进而形成农村贫困化的特有现象--孤岛效应。孤岛效应主要表现为某一区域较少或难以与外界进行物质、信息、人员交流，长期处于封闭、半封闭状态下形成的地域性贫困现象。在空间上孤立存在、形似岛状，如陕西秦岭山区、四川大凉山区、河北太行深山区等。由于这些区域的贫困县、贫困村、贫困户长期远离城市、产业和技术带动，造成与外界的经济联系日益弱化、发展差距持续拉大，贫困化程度不断加剧，成为新时期扶贫开发“攻坚拔寨”的主战场。

农村贫困化“孤岛效应”所揭示的区域封闭性、空间集聚性、贫困人群集中性、致贫成因多样性，为增强扶贫开发战略的精准性、实效性提出了更高、更严要求，这也正是强调实施精准扶贫、精准脱贫重大战略的真实需求和重大意义所在。如何创新精准扶贫科学理论、技术方法和配套政策体系，深化贫困状况精准识别、细化靶向治疗精准方案、强化因贫施策精准措施，有效防止“孤岛效应”问题的进一步激化，着力破解区域聚集性贫困化问题，成为新时期中国实施精准扶贫、精准脱贫战略的关键所在。

2020年全面建成小康社会，如期实现现有贫困人口全面脱贫目标，亟需针对当前农村贫困化面临的突出问题，转变扶贫开发方式和创新精准扶贫机制，在贫困村、贫困县区域精准的基础上科学推进精准扶贫综合战略，助推扶贫开发规划决策更加科学合理。其核心在于，推进形成中国特色精准扶贫的科学认知，探究攻坚克难的科学途径，研制支撑全面脱贫的科学决策，在精准扶贫实践中不断探索和完善科学的战略体系、政策体系、管理体系和制度体系^[24]。

(1)健全精准扶贫的分级管控体系。全国宏观层面，重在制定连片贫困区精准扶贫规划与配套政策，基础设施先行，率先解决交通、水利、能源等重大基础设施短缺问题；省域层面，重在分类指导、分区诊断，将扶贫开发与区域规划、城乡发展相结合，促进贫困地区产业互动、区域联动；贫困县层面，则应立足发展阶段性、差异性，精准识别贫困村、贫困户，将扶贫开发与发展县域经济、新型城镇化进程相融合，实行整村推进、靶向治疗；贫困村镇层面，着力围绕“五个一批”和“六个精准”对贫困对象进行分组归类，摸清扶贫对象、致贫原因、脱贫路径，因人因地施策，因贫困原因、贫困类型、贫困程度施策，真正做到精准发力，实施精准帮扶，实现精准脱贫。

(2)建立贫困状况动态监测与识别机制。推进贫困地区建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，完善贫困户基本要素信息；健全多维贫困测算与动态管理方法，建立贫困人口退出和再入动态机制。加大对脱贫户的后续跟踪与动态监测，准确掌握其脱贫后在生产、生活中遇到的新情况、新问题，并给予适时指导、适宜引导，避免一些贫困地区的脱贫户因主客观因素重新返贫。当前建立农村贫困化动态评估及公示制度，是强化精准扶贫、精准脱贫有效性与可持续性的基本前提，是切实解决漏贫、返贫、被脱贫“三贫”难题的重要保障。只有扶贫开发对象精准，才能做到真扶贫、扶真贫。

(3)推进形成贫困乡村发展战略格局。坚持开发式扶贫战略，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。针对经济新常态下城乡转型与乡村发展新态势、新格局，面向“十三五”实现现有标准下7 000多万贫困人口全部脱贫的目标，亟需加快贫困地区分层级行政体系、战略体系、制度体制与政策创新，加大实施精准扶贫与脱贫的投入力度和建设强度，引导具有一定基础和能力的贫困人口城镇化、就业非农化，主动参与大众创新、万众创业，整体营造促进贫困地区人地关系转变、生产方式转型的新环境、新机制。在实践中，亟需基于贫困地区微观解剖、个体分析、问题诊断，拔除“穷根”、“病根”，为全面谋划精准扶贫宏观战略和减贫路径提供坚实基础。

(4)加快贫困地区发展观的全面革新。贫困地区是经济增长的短腿、民生保障的短板，因而成为经济发展和社会认知层面的“问题区”^{[25, 26]}。贫困地区地域空间广阔、生态环境优美、水源涵养与文化底蕴深厚，但因缺乏资本、技术、人才而呈现封闭、低层次发展，表现出典型的“孤岛效应”。因此，亟需全面变革贫困县发展观，借智借力、依山就势、因势利导、显现特色，通过内涵拓展和外力撬动，坚持走错位发展、差异化发展之路。充分发挥资源优势、比较优势，做强后发优势的转化和内生发展动力的培育。同时，贫困地区应坚持产城融合发展途径，推动人口、产业、资源的合理分布和适度集聚，形成以产兴城、以城聚产、产城联动、融合发展的新理念；因地制宜发展特色集镇、美丽新村，促进公共服务向农村覆盖、资源要素向农村辐射、城镇资本向农村转移，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展新范式，构筑以山水林田湖“有机生命体”为特色的贫困山区功能再塑造、活力再提升的新局面。

(5)构筑贫困地区乡村重构的新平台。贯通贫困地区与其周边地区之间区域协调、城乡一体、工农互动的发展路径，围绕城乡发展一体化、新型城镇化、美丽乡村建设，结合扶贫开发生态移民、产业发展、社区管理机制创新，优化贫困地区农村政策普惠和扶贫政策特惠的县域发展格局、城镇体系布局，加快构建贫困地区村镇建设新平台、新政策。遵照自然规律、经济规律和社会规律，按照“大分散、小集聚”的空间组织与结构形态，规划好、组织好、落实好贫困地区重点城镇、中心村镇、新型社区的联动建设，协同推进贫困地区人口居住社区化、就业基地化、服务社会化。重视乡村地区扶贫开发与乡村价值挖掘、结构优化、功能提升战略相结合，在宏观谋划上，与新型城镇化、空心村整治、中心村建设战略相融合。

(6)打造贫困地区乡村转型的新主体。深度解析不难发现，智力性、素质性贫困是制约贫困地区转型发展的主要内在阻力^[27]。因此，如何既精准扶贫，又精心育人，培育贫困地区适应精准扶贫、转型发展的新主体、新风尚至关重要。当前的首要任务是精准扶贫与扶智、扶志的有机结合，通过加大基础教育、职业教育、技能培训的力度，完善干部驻村、对口帮扶、科技扶贫制度，创新土地流转经营、股份合作社、专业合作社新模式。既进行贫困地区知识性、智力性输血，提高教育和医疗救助水平，着力阻断贫困的代际传递，又进行贫困地区生产性、技术性改造，推进形成贫困地区乡村建设的新型主体形态、孕育新型智力业态；针对贫困户、贫困人口精准施策，要与全面根治乡村病、发展地方经济、增加就业机会有机结合，实现乡村转型带动乡村产业培育和人口的“素质性”脱贫，促进强内功、健体力、自发展。

(7)建立贫困地区联动协调的发展机制。贫困地区的资源优势、生态优势通常跨地区、集中成片存在。亟需改变过去地区封闭切割、保护主义盛行、恶性竞争的发展方式，通过创建贫困片区经济联动、县域联合协调机制，切实做到区内联手、区外合作、互信共赢的开发新模式。坚持基础设施互联互通、产业发展互惠合作、环境保护联防联治、社会公共服务共建共享，加快构建贫困地区新的区域增长点、增长极、增长带。特别要发挥好贫困地区的生态环境、地域空间、土地资源的后发优势，强化贫困地区乡村治理和转型能力建设，创建科技扶贫、产业扶贫、教育扶贫、制度扶贫新机制，引导贫困人口主动参与发展经济、自食其力、建设家园。同时，破解“上面千条线、基层一根针”的现实难题，要注重创新精准扶贫与县域转型发展、城镇化融合新机制，以及“多位一体”政策。强化以人为本，不求高大上，只讲有实效，营造贫困地区一切有利于农户生计、增进就业、增收富民的贫困地区“特区”内生机制和发展环境，有效实现在区域联动、城乡互动发展中带动贫困地区、惠及贫困群众。

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。伴随着中国经济发展转型、增长方式转变和城乡一体化发展，实施精准扶贫、精准脱贫重大政策，既是新时期中国扶贫开发的重大理论创新，也是全面脱贫攻坚的伟大实践，更是推进落实“十三五”规划和实现2020年全面建成小康社会目标的时代使命。应当看到，随着中国扶贫开发工作的深入推进，农村贫困问题的复杂性、艰巨性不断显现，推进精准扶贫战略正面临前所未有的压力和挑战。因此，当前加强中国目标指引、问题导向的精准扶贫、精准脱贫战略系统研究、顶层设计和深入实践，势在必行。当前，亟需进一步加强5个方面的重点工作。

(1)深化精准扶贫领域前沿理论研究和实践探究。围绕农村贫困化基本特征、区域态势、发展形势，创新立足微观实证研究、服务宏观决策的精准扶贫科学认知与决策方法体系。加强经济新常态下农村发展和扶贫开发面临新难题、新问题的动态监评与研判，推进创建中国精准扶贫、精准脱贫的理论体系、战略体系。

(2)强化精准扶贫制度创立、管理创新和平台创建。按照尊重事实、讲求实效、扎实推进、实现目标的逻辑路径，全方位推进集中连片贫困地区素质性扶贫、发展中减贫、内生性脱贫的参与式、多途径、差异化管理模式。依靠精准扶贫制度、管理与政策的系统化、精准化、法制化，规避漏贫、返贫、被脱贫等突出问题。

(3)重视不同类型区扶贫开发中涌现的新模式总结。充分发挥专家学者、专业企业、社会团体的智力优势，系统开展典型贫困区精准扶贫与区域发展协同耦合研究和示范，深入研究土地、水资源、能源、矿产生态保护等相关产权、政策创新及其减贫作用。探究具有中国特色、时代特点的精准扶贫区域政策和保障体系。建立健全农村精准脱贫成功模式、组织方式、科技范式的交流观摩机制、总结推广机制、成效奖励机制。

(4)创建精准扶贫考核多目标体系和动态评估机制。扶贫开发是一项复杂的系统工程。旨在激发不同行为主体能动性与创造性，亟需加快研制精准扶贫多层级考核评估体系，推进实施省市县精准扶贫成效考核办法。将实施精准扶贫第三方评估系统化、常态化、制度化，并贯穿于扶贫开发前期规划评审、中间过程评价、后期绩效评估的全过程，强化实施精准扶贫、精准脱贫的多主体、多层次与多目标性，创新精准扶贫第三方评估理论与方法体系。基于农村贫困化时空演进的自然、经济与社会规律性，重点推进贫困人口识别精确度、贫困人口退出认同度、精准帮扶群众满意度、扶贫政策落实精准度、贫困农户综合参与度、精准脱贫措施有效度的“六度”评估，引导营造实施精准扶贫、精准脱贫的良性协同机制和良好社会环境。

(5)统筹规划、长远谋划农村脱贫与可持续发展战略。面向全面建成小康社会和城乡发展一体化战略，即要立足当前脱贫任务，锁定目标、认定方向，全面打赢扶贫攻坚战，又要着眼长期发展、系统规划，探索创新农村精准扶贫、发展转型与现代治理相融合战略。主动对接联合国2015年后发展议程，统筹谋划2020年全部脱贫后乡村转型发展的长远战略，以及中国减贫与可持续发展的顶层制度设计。