生产力布局即按照地域进行社会生产组织，是政府根据社会经济发展的总体战略和目标进行区域统筹的重要手段。党的十八届三中全会决议明确，促进重大经济结构协调和生产力布局优化是宏观调控的主要任务之一；习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中也指出，“新中国成立后，我国生产力布局经历过几次重大调整。……下一步，我们还要研究黄河流域生态保护和高质量发展问题”。“十四五”时期作为我国迈向第二个百年目标的关键基石，需要在新的国内外发展形势下，对重大生产力布局进行中长期的战略性思考，支撑我国形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和更高层次的开放型经济新格局。

1 生产力布局的主要理论基础

生产力布局曾是苏联为提高社会生产效率，解决矿产资源与工业生产能力空间分布不匹配、不平衡问题而采取的重要举措。尽管常常被认为具有计划经济色彩，但是重新审视其形成的理论基础，依然对于市场经济条件下重大生产力布局的优化和调整具有重要借鉴意义。

1.1 劳动地域分工理论

亚当·斯密分工理论认为分工和专业化能够显著提升劳动生产效率，进而带来经济的发展。马克思在此基础上发展了劳动地域分工理论，认为在家庭和氏族内部根据性别、年龄等生理特征进行分工，这种分工随着社会不断的融合，不断扩大到整个社会分工和产业内部分工，进而由于不同地域资源特点等差异，在不同地区形成不同的专业化生产部门，即形成了劳动的地域分工^[1]。此后，有学者对分工理论进行了发展。例如：阿尔弗雷德·马歇尔则认为同一行业内不同企业集聚在一起通过内部分工可以带来外部规模经济效益；杨小凯认为分工导致了专业化，专业化的发展扩大了分工，专业化分工才是经济增长的源泉^[2]。

然而，马克思认为劳动地域分工导致的城乡分离、工农业分离对社会具有极大的破坏性，需要在生产力布局时，尽可能使大工业在空间上均衡化布局，而这一均衡发展的思想很大程度上影响了社会主义国家区域发展战略。但是，均衡布局很大程度上与制造业的空间集聚特征不相符合——工业化过程中制造业通常集中在少数区域上，通过集聚经济促进集群化发展，如美国的五大湖地区、我国的珠三角地区等。因此，我国区域经济学家陈栋生^[3]认为劳动地域分工的核心是扬长避短、发挥比较优势，劳动地域分工是区域经济发展的理论基石。

1.2 地域生产综合体理论

地域生产综合体是由科洛索夫斯基对苏联长期的经济区划、区域规划和大型工业企业建设实践进行总结后，提出的以专业化为基础的综合性生产系统。地域生产综合体是以劳动地域分工为基础，由主导生产部门、原料和燃料的基础部门、辅助生产部门、服务部门等组成，共同参与区际分工，强调区际的专业化分工和综合体内部各部门间及其与周边区域交通运输条件、自然条件、社会经济环境的紧密联系^[4]。尽管一些学者从区域规划的角度，认为地域生产综合体与新区域主义在强调专业化生产、企业间联系、政府作用等方面较为相似^[5]，但是笔者倾向于认为其与地区性产业集群的概念更为接近，或者与外部性导致的马歇尔集群相似。毕竟，地域生产综合体更多强调的是生产过程中企业间的紧密联系，而非城市间的协作关系。

产业集群是产业链上相关企业、服务供应商和相关机构等在同一地理空间上共同构成的生产系统，其与地域生产综合体最大的区别在于市场机制在大企业与配套企业及相关机构配套联系过程中起关键作用，而不是政府指令性的安排企业对接。市场经济可以使生产系统具有更大的灵活性和弹性，更有利于竞争机制发挥作用。例如，在市场机制下一定程度的过剩产能有利于市场充分竞争、提高效率；而在政府明确生产计划安排的情况下，生产系统各企业生产关系和产品的比例是固定的，难以形成优胜劣汰的竞争机制。

1.3 梯度推移等区域发展理论

生产力布局在不断发展过程中逐步由大型工矿企业布局演变为注重区域经济布局的区域发展战略^[6]，并通过生产力的优化布局最终实现区域均衡。相关的理论，如梯度推移理论认为技术和产业倾向于由高梯度地区（即发达地区）向中低梯度地区（即欠发达地区）转移，从而实现区域间的均衡发展；而反梯度推移理论则认为，应该在条件合适的不发达地区加大投资，促进地区发展，从而消除区域间的不均衡状况。然而，梯度转移理论所描述的区域均衡并不是一个自发的过程。一方面，由于区域自然条件、历史文化等的巨大差异，导致区域间完全的均衡发展是难以实现的，尤其是区域间经济发展水平的均衡。另一方面，产业和技术的扩散也不是自然的发展过程。即使存在集聚不经济的状况也大多仅存在于一个大城市内部，还没有在整个区域层面出现显著的集聚不经济；而且，随着交通可达性的不断提升，区域间、城乡间存在不断极化的现象^[7]。从这一点来说，逆梯度推移理论具有一定意义，但是在条件不成熟的情况下，强行分散化也会付出巨大代价。

随着对区域发展规律认识的不断深化，学者们也认识到区域差异是不可避免的，而且是长期存在的。在社会经济发展的初期阶段，集中式发展更有利于经济效率的提升，也是日后促进区域协调发展的基础；同时，也发展了一些新的区域发展理论，如点-轴理论、主体功能区、区域均衡理论等^[8-10]。

2 我国生产力布局的历史沿革

新中国成立伊始，就开始生产力布局的相关实践，总体上经历了均衡—分散—集中—协调4次重大调整阶段，从而对我国区域开发格局和经济格局产生了重要影响，并影响了我国整体经济发展水平（表 1和图 1）。改革开放以前的均衡发展和分散发展阶段，是通过大型工业企业布局直接决定生产力布局，而改革开放以后的集中发展和协调发展阶段，则是通过区域政策引导生产力在国土空间上的分布。

2.1 均衡发展阶段

20世纪50年代—60年代中期，在马克思均衡发展和苏联生产力均衡布局实践的指引下，为了改变新中国成立后沿海与内地工业失衡的状况（新中国成立初期，70%的工业总产值、80%的钢铁工业、80%的纱锭及90%的布机都集中在沿海地区^[11]），综合考虑国防安全等因素，实施了以“156项工程”建设为主要抓手的生产力均衡布局战略。其中，“156项工程”（实际建设的是150项）主要布局在我国东北和中西部的18个城市；同时，694个限额以上工业项目中的472个也位于内地，从而为中西部奠定了良好的工业基础。

2.2 分散发展阶段

20世纪60年代中期—70年代末，为保障国防安全，实施了以“靠山、分散、隐蔽”为重要原则的“三线建设”，推动了生产力布局的分散化。在该阶段，不仅从宏观尺度上重点企业和科研院所向西南、西北等“大三线”地区转移，而且在中微观尺度上也推动企业向省内靠近内地的“小三线”地区和城市周边偏远山区疏散。这与“156项工程”宏观均衡但中微观集中的布局思路差异较大，使得生产力在空间上形成分散布局的状况。同时，“三线建设”也没有延续劳动地域分工的生产力布局原则，形成了“大而全”或“小而全”的区域经济体系^[12]。分散化的生产力布局虽然对经济发展整体产生显著的不利影响，但是实现了保障国防安全的战略目标，同时对四川、重庆等局部区域发展产生了积极作用。

2.3 集中发展阶段

20世纪80—90年代，确立了以经济建设为中心的社会主义初级阶段基本路线，区域发展原则也随之从追求公平向追求效率转变。总体上实施东部优先、集聚发展的区域战略，促进生产力由分散化向集中化布局转变。生产力布局围绕经济建设大局，综合考虑基本条件、发展潜力和经济基础等因素，形成了东部地区加快建设、中部地区发展能源和原材料、西部地区作为发展后备区的总体部署^{[13, 14]}，促使生产力向东部地区集中。

2.4 协调发展阶段

21世纪以来，尽管经济发展依然是主要目标，但是缩小区域差距、促进区域协调发展战略被提上日程。从1999年西部大开发开始，2003年提出东北振兴，2006年提出中部地区崛起，我国逐步形成了东部、中部、西部和东北地区“四大经济板块”，这成为我国“十一五”“十二五”时期的区域总体战略。“十三五”时期在“四大经济板块”的基础上，增加了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带和粤港澳大湾区。区域发展坚持了市场经济的基本原则，区域政策以鼓励性和援助性为主，主要通过财政转移支付保障区域公平。生产力大体上维持了东部最高、中部和西部次之、东北地区较弱的基本格局。

从我国生产力布局4次转变来看，生产力布局是服务于各时期国家总体战略目标，着眼于15—20年左右的中长期部署安排，市场机制作用下的适度空间集聚有利于国民经济的稳定发展。生产力布局政策的调整使得我国省际人均国内生产总值（GDP）水平趋同，尤其是21世纪以来，区域不平衡大幅降低。尽管GDP增长率与区域间不平衡性之间关系较为复杂，但总体上呈现负相关性。改革开放以来的GDP增长率与泰尔指数、基尼系数^①的相关性分析结果表明：GDP增长率大约在13%—18%时，省际差距扩大；GDP增长率在其他区间时，区域不平衡性降低或维持不变（图 2）。

① 泰尔指数是衡量个人之间或者地区间收入差距（或者称不平等度）的指标；基尼系数是国际上通用的、用以衡量一个国家或地区居民收入差距的常用指标。泰尔指数对于较高发展水平区域更为敏感，而基尼系数对于中等发展水平区域更为敏感，二者具有一定互补性。

3 我国生产力布局面临新的形势和问题

不同时期生产力布局的转变都是在面临新的发展形势和问题时，党和国家所作出的战略性决策部署。因此，对未来发展面临的总体形势和重大问题的研判和梳理就成为生产力布局调整的重要基础和决策依据。

（1）“一带一路”建设将重塑我国对外开放和区域发展格局。随着“一带一路”建设的不断深化，我国开放格局将由原来的向东开放逐渐转变为向东和向西的双向开放。加之，我国与发达国家由产业链上、下游合作逐步转变为产业链同一环节的竞争^[15]，与亚洲尤其是东盟国家经贸合作等的不断深化（2019年东盟与我国贸易额达到4.43万亿元人民币，东盟超过美国成为我国第二大贸易伙伴），以及逆全球化正在推动全球合作向区域性合作收缩等趋势，客观上也促使我国加大向西开放的力度。双向开放格局的形成将很大程度上改变我国区域发展的现有格局：东部地区将不再是我国唯一重要的对外贸易门户，而要依靠在资金、技术、人才等方面积累的优势成为我国与发达国家在前沿技术等领域进行竞争的主要区域；西部边境地区将作为向西、向南开放的桥头堡，成为与中亚、东南亚及欧洲地区贸易的门户；中西部及东北地区凭借相对较低的生产成本、良好的产业基础、充足的劳动力和人口，成为支撑我国参与国际竞争和对外经贸合作的重要基石。

（2）新时期重大生产力的内涵需要重新审视。生产力是国家长治久安和持续繁荣的基础。传统上，重大生产力主要是指工业力，尤其是能源、冶金、化工、机械装备等国民经济发展的基础性经济部门。但是，随着社会的进步，一方面，5G等前沿技术将对国民经济的所有部门产生广泛而深刻的影响，成为所有产业发展的基础；另一方面，人在经济社会发展中发挥越来越重要的作用，人不仅是个人生产力（即个体劳动）的提供者，更是精神生产力的创造者。李斯特认为精神生产力是生产力的重要来源，因为它“生产了生产力” ^[16]。因此，保障人民群众的健康也成为维系国家社会稳定、支撑经济不断发展的重要保障。总体上，在新的发展时期，保障国家战略竞争安全的高科技产业和保障国家民生安全的相关产业无疑也应该作为我国未来重大生产力的重要组成部分。

（3）现有产业体系构建导向面临产业安全风险。改革开放以来，我国积极发展加工制造业，逐渐成为工业门类最为齐全、供应链体系最为完善的国家。然而，长久以来形成的以来料加工、加工出口为导向的产业体系构建路径，使得制造业更加侧重于生活消费品和工业制成品。我国制成品出口在全球中的份额由1980年的0.8%大幅增加到2015年的18.9%；近年来虽有所回落，但也维持在17.5%的水平上。用于生产制成品的机械装备、关键材料等产业链上游环节相对薄弱。同时，在积极融入发达国家构建的全球产业体系的过程中，我国产业发展习惯于发挥劳动力等优势，通过规模经济降低生产成本，以较为低廉的产品价格开拓国外市场。因此，即使电子信息等高科技产业的发展也习惯于集中投资于终端产品的生产环节，使得产能容易过剩，而产业发展所需的重大设备和关键材料等发展滞后。总之，注重产业链下游终端产品加工制造的工业体系，使得我国产业体系安全面临风险。

② 制造业劳动生产率：制造业总产值（或销售产值）/从业人员数。

（4）东部沿海地区没有有效发挥引导产业向中西部转移的“二传手”作用。尽管梯度转移理论认为产业将从高梯度的东部沿海地区逐步向中低梯度的中西部地区转移，从而带动中西部地区发展，但是已有的研究认为东部沿海地区向中西部地区产业转移的趋势并不明显^[17-19]，向中西部地区转移的意愿较低^[20]。2000年、2007年和2016年我国主要省份制造业发展情况对比结果表明，尽管中西部制造业劳动生产率已经大幅提升，甚至超过东部一些省份，但是产值规模来看，并没有明显转移的趋势（图 3）。传统认为可以凭借相对低廉的劳动力成本，逐步吸引劳动密集型产业向中西部地区转移；但是随着交通可达性的提升，支撑了我国内部区域间大规模人口流动，使得东部沿海地区获得了劳动力无限供给的优势。例如，浙江省和广东省单位制造业从业人员产值已经明显低于中西部一些省份。加之，较好的区位、制度环境等，东部沿海地区综合要素成本并没有显著高于中西部地区。同时，由于东部沿海地区出口加工型的发展模式，在制成品生产过程中，关键的装备和材料都来自国外，而中西部和东北地区装备制造和材料工业等没有能够很好地融入东部地区生产体系，即东部全球价值链与国内价值链没有有效融合，因此东部沿海地区的发展对中西部及东北地区产业发展的带动作用不强。更重要的是，依靠市场机制和单一的地区间转移支付可能难以解决产业发展不平衡问题，而产业转移等手段能更有效地解决市场最优集聚与社会最优集聚的空间差异问题^[24]。

4 “十四五”时期重大生产力布局的优化策略

重大生产力布局是我国改革开放以来相对薄弱的决策领域，未来要强化重大生产力布局作为我国制度优势的有机组成部分。要面向事关国家安全、民生保障、区域统筹的关键领域和薄弱环节，对我国未来15—20年中长期区域发展格局做出战略性安排和部署，以支撑我国优势互补高质量发展区域经济布局的构建和第二个百年目标的实现。重大生产力布局的优化，既要服务于国家发展总体战略，又要尊重我国能矿资源富集于中西部地区、主要产能集聚于东部沿海地区现实状况；既要适应国际合作区域化、重大生产力内涵不断丰富等新形势，又要针对产业体系不完善、产业格局不平衡等重大问题；既要发挥市场机制的灵活性，又要合理利用政府干预的主动性。

（1）保障战略安全，构建自主、完备、富有竞争力的产业体系。①在发挥劳动力等比较优势形成的以融入全球产业体系为导向的出口加工型产业体系基础上，把产业链的基础端、先导端、关键薄弱环节以及面向国家安全和民生保障等作为重点领域；创立以自主、完整、确保国家战略安全的现代产业体系，并发挥经济超大规模性和完善供应链体系等优势^[25]，强化整合周边国家产业链、供应链能力（图 4）。②明确量子计算、人工智能、大数据、5G装备、芯片制造等前沿技术作为新时代重大生产力的重要地位，避免在终端生产环节投资拉动造成的虚假繁荣与产能过剩，增强在基础材料、核心部件、关键工艺设备方面的基础研发能力；利用市场规模优势支持产业基础较好、科技研发能力强的城市建立前沿技术研发和产业化中心，逐步形成前沿高技术领域的重大生产力布局体系。③围绕太空安全、海洋安全、网络安全、生物安全、能源安全、国防安全等保障国家安全的重点领域，强化航空航天、海洋工程装备、智能攻防、数据安全、疾病防控、生物技术、清洁能源、国防工业等产业布局和支持；改变碎片化、分散化的现状特征，形成由科研院所、军工企业、国有企业、民营企业共同构成多主体、体系化的产业生态系统。④着力改变以终端消费品为主的制造业体系，加大工业母机、智联网平台、高端基础材料、精密仪器等工业上游产业布局，形成自主完备的工业体系；进一步夯实工业基础，保障战略产业安全和经济安全。⑤瞄准民生保障，积极布局医药、疫苗、食品、健康等产业，确保守住民生安全底线。

（2）发挥区域优势，形成“战略发展区主导+特殊类型区补充”的生产力空间格局。 ①以“一带一路”倡议为开放发展的总牵引，强化向东、向西的双向开放格局，形成以前沿技术国际竞争为主要导向的东部沿海战略竞争区、以扩大贸易为主要导向的西部沿边战略开放区、以保障国家安全为主要导向的中西部腹地战略保障区。东部沿海战略竞争区以京津冀、长三角、大湾区为主要支撑，加大提升国际竞争力的前沿技术及海洋工程装备等布局，围绕上海打造具有全球竞争力的中国经济核心区；西部沿边战略开放区以昆明、南宁、乌鲁木齐等中心城市为重点，加快国际贸易和特色轻工业等生产力布局，适当布局资源深加工产业，进一步强化与东南亚、南亚、中亚等地区的社会经济文化交流，增强区域互信；中西部腹地战略保障区积极布局航空航天、国防工业、清洁能源、工业母机、高端基础材料、食品、健康等生产力，强化制造业总体集成和装配能力，形成完备自主的工业体系，顺应中部地区工业经济逐步崛起的态势和劳动力资源丰富的优势，在保障国家战略安全中发挥重要作用。②边疆地区、贫困地区、少数民族地区、资源型地区和老工业基地等特殊类型区要面向国家重大需求、边疆稳定、民族团结、国家能源安全，激活工业基础，继续加强清洁能源、基础材料等领域布局，积极布局国防工业、重大成套装备、关键零部件等，并在有条件的地区布局食品、健康等产业。

（3）优化要素组合，建设创新型地域经济综合体。 ①创新型地域经济综合体作为我国重大生产力布局的主要抓手和完备、自主的现代产业体系空间构件，应围绕国家产业体系的关键环节或重点领域，与以国家实验室为核心的国家创新中心联合布局，加强产学研融合发展，共同形成集人才培育、技术研发、产业化和市场营销与服务等于一体的新型地域经济综合体。②创新型地域经济综合体不仅强调知识创新、技术创新，更要推动机制创新，尤其是要发挥市场机制在综合体构建中的作用，在要素组合过程中引入市场竞争机制和容错机制，避免计划经济下地域综合体发展僵化等问题。③创新型地域经济综合体空间布局要适应国家中长期战略调整和区域均衡发展需要，以国家创新体系枢纽、节点为核心，以由跨省域的若干城市群（都市圈、中心城市）为主要载体；“十四五”时期可按照10个左右进行组织和培育，布局应重点考虑京津冀联动环渤海、长三角地区为龙头联合长江中游城市群、以粤港澳大湾区为核心联动海峡西岸和北部湾地区、成渝双城联动贵州、哈（哈尔滨）长（长春）及周边区域、汾渭谷地、蒙陕宁接壤区、天山南北坡-柴达木盆地等。

（4）完善体制机制，打造多主体参与的开放式重大生产力布局体系。 ①鼓励研发实力较强的民营企业参与量子计算、人工智能、5G装备等前沿技术国家实验室和国家创新中心建设；②支持大型民营企业建立军工部门，或采用服务外包等形式参与国防工业；③确保在创新型地区经济综合体中实现国家实验室和国家创新中心与企业尤其是民营企业间的有效衔接。