习近平强调，“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”。以科技创新引领现代化产业体系建设，必然要求营造良好创新政策生态，从而以科技创新催生新发展动能，加速现代化产业体系建设进程。

1 以科技创新引领现代化产业体系建设亟须生态化的政策支持 1.1 科技创新的系统属性要求科教、经济、社会政策形成合力

创新是一个可推动经济实现高质量发展的系统性活动。从熊彼特所提出的5类“新组合”到《牛津创新手册》所阐述的创新的系统属性^[1]，都展示了创新作为复杂经济活动的要素多样、参与者多元及过程多变等系统性特征。这是创新的本质属性。

国家战略关注点从“创新”到“科技创新”的转移，实质上是强调了科学技术在国家创新发展中的重要作用。随着科学技术力量的不断注入，由科技成果推动的原始性创新日益增多，并逐步形成了常态化的创新模式。这种创新模式强有力地推动着产品创新、工艺创新和组织创新，使这些创新活动取得了日新月异的进展。具体来说：产品创新让产品功能越来越强大；工艺创新使生产设备越来越精密复杂，生产流程越来越长且不再受地理条件限制；组织创新则推动生产及管理组织不断壮大，并实现了全球化布局。在此过程中，科技元素的融入非但没有改变创新活动的系统属性，反而进一步强化了这一属性。科学研究和技术研发的融入使得创新链条的起始端延伸至产出科技成果的研发活动，含纳进更多的要素、参与者与互动关系，也促使经济、科技、教育、社会保障及政治间的协同更加紧密。

鉴于科技创新本身所具有的系统属性，在大力推进现代化产业体系建设的过程中，为了更好地发挥科技创新的引领作用，具备系统属性的生态化的政策支持必不可少。一方面，现代化产业体系变革必然伴随一个涉及所有者、企业经营方式、收入分配等多方面的制度变革^[2]；另一方面，经济政策、科技政策、教育政策、社会保障政策等任何单一领域的政策都只能在特定环节或偏一层面影响科技创新。只有将各领域的政策协调一致，如似一个生态系统内各要素环环相扣紧密互动一样形成合力，才能保障科技创新的稳步发展，从而真正发挥其对现代化产业体系建设的引领作用。

1.2 科技创新推动产业变革要求创新政策具备自适应性

诸次科技革命引发的工业革命中，不仅产业体系发生了重大变革，制度基础与政策体系也随之被重塑^[3]。先发国家的发展经验表明，新科技所催生出的新产业在历经一系列冲突与调整之后最终很可能形成新的主导产业，进而颠覆原有的产业结构，塑造新的产业体系^[4]。这一过程可能在平稳的社会背景中进行，也可能会引发一定程度的动荡^[5]，但终究需要也必然使得已有的制度基础与政策体系进行相应调整乃至变革。

回顾历史，历次工业革命中都可观察到社会制度与政策对产业体系变革的自适应性特征。以纺纱机、蒸汽机为代表的新技术所推动的第一次工业革命，促使产业体系的投入要素由劳动力转向资本，主导产业由依靠土地的农业转向以轻纺工业为代表的工业。在此期间，机械技术的开发与应用推动了纺织业从分包制向工厂制的转变，并逐渐影响其他工业部门^[6]。这一变革催生了技术工人承包制与股份制，这些制度后来演化为多层委托代理关系^[6]，进而促进了科学与工业之间新型关系的形成^[7]。同时，机械技术的发展也将专利制度推向主流，为现代英国社会生产关系奠定了基础^[8]。此外，上述变革还引发了制造业阶层对《谷物法》 ^①的反对、对自由贸易的诉求及对关税和消费税等问题的关注^[9]，从而促使政府认可并支持相关政策的适应性变革，以满足工业创新发展的需求。

①《谷物法》是英国于1815—1846年强制实施的进口关税，旨在保护英国农业免受来自生产成本较低廉的外国所进口的谷物的竞争。

Van Zanden^[5]认为，英国工业革命后，其他国家（地区）的工业革命都或多或少地受到先行者的影响。这样，其产业变革的政策自适应过程中就存在一定的政府学习行为，但仍然表现出鲜明的政策自适应性特征。例如，第二次工业革命时期，德国的钢铁、化工、汽车等产业发展促使工业界开始普遍采用“工业实验室”（研发机构）这一将科学与技术结合起来的新型研究模式^[7]，催生了早期国际产业分工网络，进而产生了德国支持工业研发、幼稚产业等创新政策。再如，第三次工业革命时期，美国的信息技术提升了知识密集型产业在国民经济中的比重，产业体系结构呈明显的“软化”趋势^[10]，在自由市场思想与国家主义并存条件下，美国政府形成了加强基础研究、组织重大科技工程^②、鼓励风险投资等创新政策。

② 例如，20世纪90年代的“信息高速公路计划”“纳米计划”等。

1.3 现代产业体系的动态演进要求创新政策与其紧密互动

科技革命与制度及政策体系的变革往往相伴相生，彼此制约又彼此推动^[2]。从各国工业发展史与制度变迁史来看，适时的制度更替和政策调整都推进了工业化^[2]，特别是在成功实现了追赶的后发国家可以观察到，前瞻性的制度安排与及时的政策调整对发挥科技创新推动产业变革的进程呈现明显的加速作用。

以日本为例，明治维新后工部省承担设立引进技术和技术教育机构，实行发展工业技术和促进工业生产繁荣的奖励政策等职能，在经营工厂方面从官营模范工厂制度，发展出“自由放任主义”的开放政策，最终形成“民营官助”政策^[11]；同时，日本明治政府提出优先发展战略性工业的方针^[12]，派遣大批人员出国学习，聘请外国工程师和教师，发布自由职业相关法律，在短时间内将一部分下级武士培养为产业革命的技术骨干，大幅加速了产业变革的进程^[11]。而在二战后，日本通产省采取技术政策、产业政策推动半导体、机床等产业创新赶超，形成官产学研紧密合作的创新网络——这被Freeman总结为能够较好地适应信息技术的新范式的成功的国家创新体系^[13]。而国家创新体系实质上是一个强调了组织与制度安排对创新的作用的分析框架。

日本的成功赶超产生了广泛的影响，不仅后发国家纷纷效仿，发达国家也采取学习的姿态——在自己认为落后或将要落后的产业内制定前瞻性政策加速产业创新升级以获取国际竞争力。

2 当前科技创新政策中亟待完善的问题

党的十八大以来，我国将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，科技创新政策内容日益丰富、政策工具日益多元，科技创新政策体系已初步建立。但是随着我国科技创新快速升级，科技创新的集成性、原创性、前沿性、颠覆性与系统复杂度不断提升，对政策的需求已由“点”“线”向“面”及“生态”升级，特别是在新一轮科技革命和产业变革深度融合发展的推动下，这一需求变得更加紧迫且重要。当前，要发挥科技创新引领现代化产业体系建设的作用，亟须在科技创新的协同性、攻关性和主体性等方面提供生态化、体系化的创新政策支持。

2.1 创新政策的横纵向协同性问题

随着我国战略性新兴产业发展加速、未来产业初露端倪和传统产业转型升级不断深化，科技创新的跨学科、跨部门、跨地域、长周期特征日益强化，单一部门的“点—线”政策已不能满足当前现代化产业体系建设的要求，多部门的“全面”政策协调至关重要。其中，既有同级部门之间的横向协调，也有上下级部门之间的纵向协调。

①科技创新管理决策机构和统筹协调机制不完善。在现行科技创新管理体制机制中，职能部门之间条块分割，联动性不足，部分科技创新政策与其他经济政策之间衔接不畅通，导致国家层面缺乏有力的政策统筹协调，政策制定和创新资源配置呈现“破碎化”特点^[14]。②央地贯彻执行科技创新政策时缺乏协调沟通。在现有的科技管理体制下，中央与地方责任叠交重复，地方政府热衷采取“跟随策略”，没有体现地方特色^[15]，导致科技资源部署重复，投入产出率较低。③科技创新政策的监督反馈制度尚不完善^[16]，2种政策协同问题缺乏有效的反馈纠正机制设计。在当前体制下，央地间、部门间、区域间一些关键性改革、重大政策的制定与实施缺乏政策协同性监督和评价反馈制度安排，存在的问题难以及时发现和纠正，影响了政策的有效性和针对性。

2.2 产业创新攻关组织的机制性问题

随着我国科技创新能力不断提高，产业技术水平日益逼近国际前沿水平，产业创新升级方式已由以技术引进为主向自主创新为主转变，但是目前支持关键核心技术研发攻关的政策却难以满足产业变革中科技研发供给的需求，制约了科技创新引领产业变革的步伐。

①现有的产业创新发展规划、科技计划的制定与实施缺乏灵活性，无法满足“让前线的人来指挥炮火”的产业技术研发攻关政策需求。一方面关键核心技术攻关需求的提出是随机的，相关产业创新发展规划、科技计划制定方式难以及时吸纳；另一方面对于既定规划及计划在实施中发生产业技术演进突变或发现新技术路线等情况，难以及时、高效做出回应，耽搁技术研发进展，甚至导致技术研制出来即“无用”的现象。②攻关计划参与方遴选与动态调整机制不完善。当前对攻关参与方遴选标准不够明确，现有的动态调整机制作用有限，导致所选的参与者并非是最优的研发团队，且一旦确认参与方后难以再调整，降低了攻关效率。③攻关项目组织对创新资源调配能力有限，牵头方权责不匹配。对于重大攻关项目，牵头方有保障研究进展及实现预定目标之责，却无力调配所需的各方资源，转向寻求上级政府支持则费时费力，并且不一定保证达到预期效果，缺乏协调调配的手段与方式。

2.3 创新企业的主体性问题

自2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》提出建设以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系以来，创新型企业、科技领军企业不断涌现，企业创新主体地位逐步确立并强化，在国家创新体系建设中发挥越来越重要的作用。但在国家科技体制机制改革中，创新企业的主体性问题仍未得到充分的解决。

①企业在国家科技创新决策中参与度不足，缺乏话语权^[17]。在国家科技发展战略的技术预见、领域布局及科技计划决策中，企业虽有参与却作用较小，即使在项目评审中，企业技术人员仍难以进入专家组行使决策权^[18]。②企业技术研发需求缺乏开放有效的向上反映渠道，难以在国家产业技术创新战略任务中体现。面向产业发展的国家科技创新战略应充分吸纳并反映企业的技术研发需求，但现行体制机制令大量创新企业缺乏渠道向上反映技术研发需求，导致产业技术创新战略任务常与企业实际技术研发需求脱节。③民营科技创新企业地位缺乏平等化待遇。从数量庞大的科技型中小企业到科技领军企业，民营科技创新企业都是我国科技创新的一支重要力量，但相对于国有企业、外资企业等，民营科技创新企业在国家科技创新决策、科技计划等方面缺乏“存在感”，地位待遇存在差异性。

2.4 产学研合作创新的激励性问题

科技创新的系统性和复杂性表明单一企业无论是从资源配置还是能力供给上，越来越难以独立完成创新任务。面对新一轮科技革命与产业变革，成功的科技创新活动更需要科技创新参与者之间的互动与合作，尤其是企业、大学和科研院所之间的合作。尽管我国自改革开放以来就开始重视产学研合作，特别是党的十八大以来更是突出强调产学研深度融合创新，但在产学研合作创新的实践中仍存在企业收获感不足、大学与科研院所参与动力不足等激励性问题。

①在产学研联合承担国家科技计划中，企业存在被动参与、难以发挥创新主导作用等问题。一方面目前仍存在“拉郎配”和“包办”等现象，一些企业被动地参加当地的产学研合作或技术创新联盟；另一方面企业将产学研合作视为履行社会责任、处理政府关系、树立良好形象的需要，而对从合作中受益并不抱太大希望^[19]。②大学和科研院所缺乏相匹配的产学研合作激励机制，现行考核机制令科研人员参与动力不足。一方面大学与科研院所以科研成果为导向，实际上“四唯”现象并没有得到有效遏制，冲击产学研合作热情；另一方面随着政府增加对大学与科研院所的研发经费支持，企业在它们研发经费结构中的比例已开始下降，已呈现出一定的“挤出”效应。

2.5 创新资源配置的市场性问题

党的二十大报告中进一步强调指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。然而，市场在科技创新资源配置中的决定性作用仍有待加强。

①市场配置科技创新资源的决定性作用受限。当前，科技创新政策的支持模式由政府主导向市场驱动过渡，政策支持手段由直接介入转变为间接辅助^[20]，但实际上政府角色不仅并未削弱，其在科技资源配置上的管理范畴反而明显扩展^[21]，从而削弱了市场在科技创新资源配置中的决定性作用。②科技创新产品市场准入程序复杂。政府对新设备、新产品、新技术及新工艺等的市场准入程序复杂且周期漫长，限制了市场选择的动态性和创新能力的竞争性。③部分行业市场的科技创新资源配置效率较低。民营企业在政府采购市场方面存在“玻璃门”现象，在一些高回报率的垄断行业，如石油、电力、铁路等基础设施、公共服务领域存在较高的市场壁垒，民营企业投资受限，尚未形成一种公平有效的市场竞争环境^[22]，对产业科技创新和市场多元化构成了重大挑战。

3 营造良好政策生态加速科技创新引领现代化产业体系建设

营造良好政策生态的主要标志有：①功能完备且统筹协调的创新政策体系及其管理决策机制；②分工明确且合作顺畅的国家创新体系，最大限度激发企业创新活力；③产学研融通创新且要素自由流动，科技创新对产业发展的支撑和引领得到有效体现；④市场配置资源的决定性作用充分发挥，且政府经济管理职能不越位、不错位、不缺位等。

3.1 建议在中央科技管理部门内设置创新政策协调审查机构，加强创新政策协同性审查监督职能，提高创新政策的协同性

面对新一轮科技革命与产业变革的挑战，以科技创新引领现代化产业体系建设，须建立健全从国家层面自上而下的科技创新战略与政策决策新模式——中央科技管理部门领导下的国家科技决策新体系，形成一个能够打破部门利益格局的科技创新战略与政策协调、统筹与执行监督机制。在促进创新政策的协同性上，建议在中央科技管理部门内设置创新政策协调审查机构，如设立“国家创新政策协调审查小组”，对应地在中央科技管理部门办事机构（如办公室）内下设独立于国务院部委的国家创新政策协调审查执行机构，如设立“国家创新政策协调审查院”，以弥补国家创新政策协调审查功能的欠缺，建立健全在党的领导下的国家科技创新政策统筹协调模式。

上文建议设置的国家创新政策协调审查机构，其职责应是承担中央科技管理部门在国家科技创新政策层面的统筹决策职能，具体可包括：①系统审查国家创新政策与国家创新发展、创新规律之间的冲突违背情况，提出废止有违创新规律、阻碍创新发展的政策条款；②系统审查现行创新政策中不同部门之间出台的创新政策之间的协同性情况，提出处理部门之间创新政策冲突的解决方案；③审查新出台的创新政策是否制约创新发展及与已有创新政策之间的协同性情况，提出是否修改与颁布的建议；④建立开放信息渠道，接受社会关于创新政策协同性问题的反馈，并做出处理；⑤形成年度性国家创新政策协同审查报告，提交中央科技管理部门审议。

通过加强国家创新政策协同性审查职能，对国家层面各部门之间出台的创新政策进行常规性监督审查，既严格审查新政策措施的协同性、公平性与可操作性，又严格审查已有政策体系的内部一致性与连续性。通过做“减法”，精简创新政策体系，强化政策体系功能，特别要强调打破所有制界限和不区分政策受益对象规模大小，一视同仁、适新应变、与时俱进，维护一个简单、高效、普惠且能够最大限度地激发企业创新活力的创新政策生态。

3.2 加快完善关键核心技术攻关的“常规科技计划+新型举国体制”政策组合，发挥国家科技创新战略导向与重点突破支撑作用

关键核心技术“卡脖子”是当前以科技创新引领现代化产业体系建设中面临的一个主要且急迫的问题。随着科技创新的发展，关键核心技术研发的不确定性、长周期性及系统复杂性日益提升，营造一个有利于关键核心技术研发突破的生态化创新政策体系，至少需要从2个方面入手，建立一个分工明确、相互配合的政策“组合拳”。

（1）健全充分关注企业需求的、组织有弹性的、常规周期性科技计划支持。从各领域五年产业技术创新发展规划到国家重点领域科技计划支持、年度性产业部门科技计划支持，为产业关键核心技术研发提供稳定、可预期的资助，并支持企业牵头组织产学研合作研发，鼓励创建新型科研组织和产学研合作新模式，发挥国家科技创新战略的导向性作用。①充分吸纳产业界特别是科技前沿领域创新企业的技术研发需求，建立企业技术研发需求信息“直通车”，落实计划服务产业技术创新的目标，发挥原始创新技术对产业现代化的带动作用，强化产业基地创新能力，并建立政策督查与反馈机制；②进一步优化科技计划管理的“弹性”——发现问题及时处理，特别是对于科技计划参与方、技术路线变化等情况，建立灵活应对的调整措施。

（2）健全目标明确、权责匹配的重大关键核心技术攻关新型举国体制。针对重大科技任务或重大科技工程，由国家自上而下决策确立，再上下互动形成关键核心技术攻关团队组织，赋予牵头方与其攻关责任相匹配的创新资源调配权力及组织协调能力，以保证攻关团队要人有人、要物有物，且攻关团队从上到下每一个人都可以安心无忧地开展攻关工作，保质保量完成关键核心技术攻关任务，实现科技创新突破，发挥国家科技创新战略的重点突破作用；同时也需明确规范牵头方及其负责人的职责，在承担攻关任务期间需专业专心专职地做，不可同时兼顾其他而分心，影响攻关效果。

3.3 加强创新主体性原则，构建分工明确、合作畅通、创新高效的国家创新体系，充分发挥企业创新主导作用

科技创新引领现代化产业体系建设的过程是在企业这一微观主体层面实现的。正因如此，经济合作与发展组织（OECD）认为企业是国家创新体系的核心^[23]。但是由于科技创新向科学研究、技术开发方向拓展，大学与科研院所在其中也发挥着重要的作用，清晰界定科技创新中各类参与者并明确其基本功能就显得十分重要且必要了。面对现代化产业体系建设中科技创新的发展要求，急需加强创新主体性原则，进一步强调建立健全各类创新参与者明确分工、产学研各方积极合作、高效实现创新的国家创新体系，让企业真正成为创新主体，充分发挥出企业的创新主导作用。

关于强化企业创新主体，还需关注4点：①优化国有企业管理制度，提升国有企业创新动力；②提升民营企业在国家科技创新决策与活动中的地位，如增加科技计划项目立项审批及验收中民营企业代表数量及话语权等，激发民营企业创新活力；③营造有序市场竞争秩序，培育科技领军企业，特别是鼓励、支持民营科技领军企业发挥创新引领作用；④营造公平开放的创新政策生态，扶植中小微企业创新创业，支持企业加强自主研发能力。

3.4 进一步加强落实“破四唯”力度，优化大学和科研院所评价考核制度，强化其产学研合作创新激励机制，促进创新要素向企业聚集

要进一步发挥大学和科研院所在以科技创新引领现代化产业体系建设中不可替代、不可或缺的地位和作用，就需深化大学和科研院所的管理体制机制改革。进一步落实“破四唯”的力度，健全大学和科研院所的评价机制与考核制度，让科研人员可以自由地选择从事理论研究或应用研究方向而不会在评价考核中失利。进一步有针对性地对国家战略优先鼓励发展的特定领域加强大学和科研院所知识外溢与研发服务的激励措施，提高产学研合作中大学和科研院所的积极性，促进科研成果、科技要素向企业集聚，加速企业的科技创新进程，加快国内产业创新与变革的步伐。

其中，有3个方面需重点关注：①在国家科技创新战略中提出政产学研用深度融合的整体性研发政策框架，既要能够有效统筹推进科技、教育、人才工作，又要切实打通阻碍而加速“科技—产业—金融”的良性循环；②在国家科技计划组织管理中进一步突出企业主导作用，避免科技计划申请与实施中的“拉郎配”“包办”问题；③在大学与科研院所评价考核机制中要明确提高服务产业服务社会的横向课题的地位与作用，将社会服务成果的评价分值提升至与相应论文等级相匹配的程度，强化产学研合作激励机制。

3.5 坚持市场配置资源的决定性作用，加强市场机制作用，为发挥科技创新引领作用培植深厚的土壤

市场是科技创新活动所赖以生存的土壤。自党的十八大以来，我国政府不断强化市场在资源配置中的地位，这充分肯定并强调了市场机制在科技创新资源配置中的作用。同时在深化改革中，我国政府也明确指出，处理好政府与市场的关系是充分发挥市场机制作用的关键。因此，在以科技创新引领现代化产业体系建设中充分发挥市场机制作用，为科技创新培植肥沃的市场土壤，需着重关注3点：①明确界定并把握好政府与市场的边界，政府明晰经济管理职能且监督其“不越位、不错位、不缺位”，突出市场机制的决定性作用。在本文所分析的一般民生经济领域而非军事战略领域中，明确政府的职责及范围，其他均交由市场来决定，完善社会主义市场经济体系；②加快推进全国统一大市场建设，充分发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，为科技创新活动提供足够的市场需求与循环迭代发展空间；③坚持开放，打通国内市场与国际市场，让科技创新在全球市场中竞争与发展，促进现代化产业体系建设与全球产业变革趋势相互促进、相互支持，提升现代化产业体系建设质量与速度。