国家关键技术是对经济繁荣、社会发展和国家安全至关重要的技术，是决定国际竞争的胜负手。主要国家高度重视从国家层面培育关键技术。近年来，随着全球产业竞争格局的变化和地缘政治风险的加剧，关键技术在经济安全和国家安全中的作用更加凸显，全球主要国家将关键技术上升到国家战略。美国在2020年发布《关键和新兴技术国家战略》（National Strategy for Critical and Emerging Technology），推出“关键和新兴技术清单”（Critical and Emerging Technologies List），以维持其在关键技术领域的竞争优势和领先地位。韩国、澳大利亚、欧盟也纷纷于2021—2023年推出各自的关键技术清单，并以此作为技术研发布局、国际合作、政策制定等的参考依据。中国在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出“加强技术经济安全评估”，相关部门和学术界围绕关键技术识别、遴选、评估及攻关路径等进行了探索和研究。

国家关键技术识别与遴选是实施国家关键技术战略的重要环节和前提，各国在国家关键技术遴选标准、方法、组织机制等方面既有共同的规律性，又体现出各自的特色。本文以关键技术的概念演变为切入点，剖析了国家关键技术的内涵与特征，提出国家关键技术识别和遴选的分析框架，并以该框架分析了代表性国家关键技术遴选的实践案例，从而为我国开展相关工作提供建议。

1 国家关键技术的内涵与特征 1.1 国家关键技术的内涵

“关键技术”（critical technology）的概念最早可以追溯到20世纪20年代，当时美国军方将依赖外国进口的特定商品认定为“关键”商品，后来“关键”一词从战略性物资、商品、资源、材料延伸至技术，且“关键技术”的范围拓展至军民两用技术。此后，日本、德国、英国等也相继提出各国的关键技术，中国在20世纪90年代初开展了国家关键技术选择。随着时代的发展，关键技术的内涵也在发生着变化，近年来出现了很多类似的概念，如“核心技术”“关键核心技术”“关键共性技术”“‘卡脖子’关键核心技术”“国家关键技术”等^[1]。政策制定者和学者从不同角度给出了“关键技术”的概念，综合来看，现有对关键技术的理解可从技术系统、技术水平和技术功能3个视角理解其内涵。

从技术系统视角看，各种技术有机联系而形成的具有特定功能的整体是一个技术系统，技术只是整个系统中的一个组成部分^[2]。在某个技术系统中，具有先行和导向作用、能带动其他技术发展、使系统具有活力的技术就是关键技术。例如，辜胜阻等^[3]提出的核心技术，是指在生产系统或技术系统中起关键或核心作用的技术；张玉臣和谭礼^[4]按照“属加种差”原则重新界定关键核心技术概念，指出关键核心技术是在技术体系发挥关键作用、居于核心地位且占据主导权的技术。

从技术水平视角看，关键技术是指那些发展最先进、最前沿，具有创新性、前瞻性的技术，是能使国家在竞争中当前或未来可能处于领先地位的重要技术。例如，胡有林和曾海丽^[5]研究了工业互联网关键核心技术，提出了先进基础技术、关键战略技术、前沿引领技术3类关键核心技术，并指出前沿引领技术是指新涌现或正在发展中的具有潜在融合性、重构性的高精尖技术。将先进技术视为关键技术的典型代表是美国第103届国会通过的《国家竞争力法》（National Competitiveness Act）^[6]，认为关键技术代表了技术领域发展的前沿，并用“关键”和“先进”来指称商务部的技术监测和咨询活动。

从技术功能视角看，关键技术是指那些应用领域广、实用性强、能促进多种行业发展的技术，同时，对经济社会发展的其他方面具有基础性和支撑性作用。关键技术的功能包含多个方面，不同国家关注的重点有所差异。例如，美国白宫科学技术政策办公室将国家关键技术定义为“对美国的经济繁荣和国家安全至关重要的技术”^[7]；欧盟将国家关键技术定义为“对提高产业竞争力，提高生活质量，增加就业、社会凝聚力的跨部门、跨行业的通用技术”^[8]；中国在早期的国家关键技术选择时将其定义为“对振兴产业、提高国际竞争力、促进经济持续增长、改善人民生活质量、保证国家强盛起决定性作用的技术（群）”^[9]。

上述不同角度的定义，反映了关键技术在不同视角下的作用和地位。总体来看，国家关键技术是指对一国科技发展、经济繁荣和国家安全至关重要的技术，在技术体系中具有不可替代的作用和决定性影响。与企业层次和产业层次的关键技术相比，国家关键技术是战略层面的，事关国家发展全局和长远发展。国家关键技术的选择，既要考虑技术在整体系统中的主导地位，也要考虑技术水平的高低，还要考虑技术在满足经济社会发展的需求，以及在确保当前或未来一段时间内的竞争力、领导地位和国家安全等方面的所起的决定性作用。

1.2 国家关键技术的特征

国家关键技术与企业或产业层面关键技术既有共性，也有其特殊的理解维度。多维视角下的国家关键技术具有丰富的特征。根据国家关键技术的概念与内涵，结合现有文献对关键核心技术特征的描述，本文认为，国家关键技术具有技术属性、经济社会属性和国家属性三重属性，分别体现了不同的特征（图 1）。

从技术属性看，国家关键技术具有创新性、对技术系统依赖性强、技术壁垒高的特点。技术是根据生产实践或科学原理而发展出来的各种工艺、方法和技能。创新是技术的使命，有些技术是对现有技术或发明创造的改进和持续开发，有些则是基于科学新发现及底层原理开发的全新技术。关键技术往往创新性较高或具有原创性，如高端芯片、大语言模型、量子计算等。同时，关键技术的开发往往是基于长期积累和演化的结果，需要依赖多元的知识体系和复杂的协同创新体系，是技术系统中知识密集度较高的部分，其开发难度更大、周期更长且不易被模仿，具有较高的技术壁垒。

从经济社会属性看，国家关键技术具有高价值性、高风险性和高竞争性的特点。技术的发明和应用会促进科学、教育、经济、文化等的发展，同时也受到各方面社会因素的影响和制约。关键技术具有创新投入大、成果转化周期长、收益不确定性高等风险，在应用过程中也存在产业链、供应链断裂的风险^[10]。技术价值的重要体现是经济价值，通过技术应用推动产品创新、工艺改进、功能升级等，实现经济利益。关键技术往往处于产业核心地位、控制着产业技术制高点，被少数国家的极少数企业拥有的技术，如光刻机、单克隆抗体制备技术等，通常具有高附加值，因此成为国家间竞争的焦点^[11]。

从国家属性看，国家关键技术具有战略性、主权性和准公共物品的特点。关键技术这一概念来源于美国，最初从战略性物资和商品延伸而来，与国家利益紧密相连。与战略资源一样，关键技术往往被少数国家掌握，并成为其打压竞争对手的“武器”。欧洲自新冠疫情以来，对技术主权的呼声越来越高，2021年德国联邦教研部编制《技术主权倡议书》（Impulspapier zur Technologischen Souveränität），提出投资关键技术以加强技术主权的倡议；研究人员甚至提出将技术主权作为创新政策制定框架，以实现国家目标和政治主权^[12]。出于国家安全和战略目标的考虑，国家关键技术往往具有一定的公益性、有限的非竞争性和局部的排他性，介于私有技术和公共技术之间，如通信技术、网络技术、能源技术等，因此具有准公共物品的特点。

2 国家关键技术识别和遴选的分析框架

基于国家关键技术内涵与特征的分析可知，这类技术同时具有技术属性、经济社会属性和国家属性，当前各国的遴选实践与学术界的理论方法研究都围绕3个属性的特征展开。美国较早开展国家关键技术遴选，1991—1998年每2年制定1份关键技术清单，并发布《国家关键技术报告》（National Critical Technology Report），此后由于美国创新政策的关注重点由个别技术转向产出机制，国家层面的关键技术识别活动暂时搁置^[13]。随着关键技术在经济发展和国家安全中的重要性日益突出，美国在2020年出台的《关键和新兴技术国家战略》中推出“关键和新兴技术清单”。

学界对国家关键技术选择的研究大致分为两大类：①以介绍国际经验为主，梳理及比较主要国家关键技术选择的逻辑框架、基本原则、方法、流程、组织机制等，包括美国^[14]、澳大利亚^[15]、韩国^[16]、欧盟和日本^[17]等；②以关键技术选择的方法探索为主，发展了利用专利数据特征和关联关系识别关键技术的方法，并开展实证研究，如基于专利被引频次、同族专利数、专利宽度、权利要求数、科学关联度构建预测模型，基于专利被引频次与社会网络分析构建识别框架等^[18,19]。

国家关键技术是否能够被准确识别与遴选，不仅需要科学的方法和适合的标准，也需要合理的程序和组织机制。围绕“选什么”“谁来选”“怎么选”“怎么用”等基本问题，构建一套系统的分析框架，对成功识别和遴选国家关键技术至关重要。“选什么”，是首要问题，关键在于建立适合的遴选标准。遴选标准是指识别和遴选国家关键技术的依据，应结合国家关键技术的内涵和属性特征，一般从国家战略需求、技术发展阶段、对产业发展的重要性3个维度进行判断。“谁来选”，核心是由谁牵头、组织哪些主体来选，以及如何组织各类主体之间的关系。“怎么选”，既涉及方法，又涉及程序。方法是指收集、识别、遴选和评价技术的方法，包括文献/专利计量、德尔菲调查、专家研讨等；程序包括技术征集、识别、遴选、判断等环节。“怎么用”，指遴选的结果及其如何使用，即最终选出的技术或技术集及其呈现形式，包括技术清单、技术报告、技术卡片等，在管理实践中如何使用（图 2）。

3 国家关键技术识别和遴选的跨案例分析

不同国家和地区的政治体制、基本国情、科技发展阶段及选择关键技术的目的不尽相同，在实际操作中体现了各自的特色，但同时也存在诸多共性。本文选择具有代表性的美国、欧盟、韩国和澳大利亚，对其识别与遴选国家关键技术的实践开展多个案例的跨案例研究，比较分析不同国家和地区在遴选标准、组织机制、方法与程序、结果及使用等方面的共同点与不同点，分析各类要素之间的关联关系，为我国开展国家关键技术识别与遴选提供更有针对性的建议。

3.1 遴选标准

各国或地区的国情、体制、所处发展阶段和战略目标不同，在选择国家关键技术时考虑的因素和原则也不同，即便同一国家在不同历史时期选择国家关键技术的标准和原则也在发生变化。各国或地区的国家关键技术遴选标准，显示了遴选标准与战略目标的一致性（表 1）。美国在确保实现全球领先的战略目标下，着重考虑技术水平的领先及其与国家利益的匹配^[20]；欧盟在强调“战略自主”的目标下，更多从防范风险的角度考虑，对技术的赋能性与变革性、军民融合风险和技术滥用风险进行评估^[21]；韩国在其资源有限的情况下选择能够确保竞争力的技术，考虑技术对国家战略的重要性、可能性和紧迫性^[22]；澳大利亚瞄准未来10年内的优先关键技术，全面研判技术的发展速度、商业化机会、对行业和社会的影响等^[23]。

各国或地区对国家关键技术的选择，既有共识，又体现了各自的特色。一方面，体现了国家关键技术的技术属性、经济社会属性和国家属性，包含了技术水平、对经济的促进作用及对国家安全的影响3个必选标准；另一方面，由于不同国家的政治体制、技术发展阶段和经济水平不同，各国或地区对不同维度的关注重点略有不同，如美国强调技术领先，欧盟注重技术自主，韩国关注培育新产业，澳大利亚注重技术的影响，这一区别也体现了国家关键技术与一般性关键技术的区别。

3.2 组织机制

国家关键技术遴选必须采取符合本国或地区特点的组织架构和管理机制，有些国家或地区成立专门的机构负责遴选工作，有些指定某一部门组织开展遴选工作，有些则借助第三方进行识别与遴选（表 2）。美国2020年成立了关键和新兴技术快速通道行动小组委员会，隶属于国家科学技术委员会（NSTC），其成员来自美国商务部、国防部、国家安全委员会等18个部门^[24]。澳大利亚2021年成立了关键技术政策协调办公室（CTPCO），隶属于总理和内阁，其职责是召集工业、科学与资源部，农业部，卫生部等相关部门共同商讨关键技术政策；该办公室于2022年更名为“关键技术中心”，并转移到工业、科学与资源部^[25]。韩国由科学技术信息通信部联合13个部门开展关键技术遴选，并计划在国家科学技术咨询会议中设立国家战略技术特别委员会负责战略技术遴选与管理^[22]。欧盟先由欧盟委员会开展内部分析，再由委员会和成员国共同评估^[26]。

国家关键技术具有国家属性，代表国家意志，在遴选过程中既要考虑国家战略需求，也需要凝聚各方共识。为更好地推进国家关键技术遴选，各国基本都采用“自上而下”和“自下而上”相结合的组织机制，主要包含3个方面：①由国家层面的权威部门牵头组织、跨部门协调；②由各部门共同开展、共同协商、共同使用；③充分吸纳学术界、工业界、智库、公众等的广泛意见。

3.3 遴选方法

国家关键技术识别与遴选是一个复杂的综合评价过程，主要有技术征集与技术选择2个环节，需要综合应用各种方法。技术征集，是关键技术选择的基础，比较常见的方法有技术地平线扫描、德尔菲调查、专利分析、文献计量等。例如，美国国家关键技术选择在候选技术识别阶段采用地平线扫描方法对39个国家和地区的技术战略进行了系统分析^[14]（表 3）。技术选择，根据遴选标准在征集形成的备选技术中选出国家关键技术，最常见的方法是专家研讨，专家有时根据提前设定的问题框架进行判断。例如，美国采用系统性技术侦察、评估与采纳方法（STREAM），这是一套用于技术评价与决策的问题集，共有11个问题用于分析技术采用的机会和障碍。此外，技术选择过程中，为保持颗粒度的一致性，需要通过对技术进行分解，可根据技术驱动因素、技术构成及其形成的产品结构与类型进行分解。例如，美国国家航空航天局根据技术学科基础对技术进行分类，并使用3级层次结构为每个技术领域进行分解^[27]。

3.4 遴选结果

国家关键技术遴选的最终结果主要以关键技术清单的形式呈现，并往往与其国家战略行动计划同时发布。美国“关键和新兴技术清单”作为《关键和新兴技术国家战略》的附件同时发布，之后于2020年推出1份含20个技术领域的清单，并于2022年、2024年相继修订更新为18个技术领域共122项关键技术。欧盟为响应《欧洲经济安全战略》（European Economic Security Strategy），发布“经济安全关键技术清单”（List of Critical Technology Areas for the EU’s Economic Security），涵盖10个技术领域共42项关键技术。澳大利亚在《关键技术行动计划》（The Action Plan for Critical Technologies）中推出1份包含63项技术的“国家利益关键技术清单”（List of Critical Technologies in the National Interest），并于2023年修订为7个领域共37项技术。韩国2021年将“十大必备战略技术”（10 Essential Strategic Technologies）作为《国家必备战略技术选定与培育保护战略》（Strategy for the Selection and Development and Protection of National Essential Strategic Technologies）的主要内容，2024年更新为“十二大必备战略技术”（12 Essential Strategic Technologies）^[28]。比较各国遴选结果可知，主要国家集中关注了先进半导体、人工智能、量子技术、生物技术、先进材料等能够革新技术和产业的技术领域（表 4）。

由表 4可知，国家关键技术清单已经成为各国政策制定和未来行动的重要依据。在政策制定方面，为技术研发布局、人才国际竞争、敏感技术保护、国际合作等指明了方向；在未来行动方面，围绕清单所列技术，一些国家出台了有针对性的行动方案，通过建立研发基地、技术出口管制、设立研究基金等手段推进关键技术的研发、保护和管理。

跨案例研究发现，4个国家（或地区）在识别和遴选国家关键技术实践中形成了各自的一套体系，且实践体系在主要框架上具有相似性，即都是围绕“选什么”“谁来选”“怎么选”“怎么用”等基本问题展开的。关于“选什么”，4个案例均在各国的战略目标下设定遴选标准，均考虑了技术水平、对经济的促进作用及对国家安全的影响3个维度；关于“谁来选”，4个案例均重视从国家层面成立专门机构牵头组织，同时注重吸纳各方意见；关于“怎么选”，4个案例均综合运用定量和定性方法，同时注重传统方法和创造新方法；关于“怎么用”，4个案例的最终成果均形成了关键技术清单，但各国对清单的运用有所差异，有些是强运用，有些是弱运用。国家关键技术识别与遴选的每个要素对最终结果的准确性均有影响，且各类要素之间还存在一定的关联性，多案例分析的结果对我国开展国家关键技术识别与遴选具有重要的借鉴意义。

4 结论与建议

国家关键技术关乎一个国家或地区的经济繁荣、社会发展和国家安全，对于增强国家科技创新能力和提升国际竞争力具有重要作用。本文从技术系统、技术水平和技术功能3个视角分析了国家关键技术的内涵，并认为国家关键技术具有技术、经济社会和国家三重属性，分别体现了不同的特征，如技术属性体现了技术的创新性、对系统依赖性强、技术壁垒高的特点，经济社会属性体现了高价值性、高风险性和高竞争性，国家属性则体现了国家关键技术的战略性、主权性和准公共物品的特点。基于对国家关键技术内涵与特征的认识，提出国家关键技术识别与遴选的分析框架，围绕“选什么”“谁来选”“怎么选”“怎么用”等基本问题，对美国、欧盟、韩国和澳大利亚的实践进行多案例研究，比较分析其遴选标准、方法与程序、组织机制、结果与使用的共性与差异性。

我国高度重视关键技术，也开展过技术预见活动；在五年发展规划、重大战略、重大专项、进出口管制目录等重要文件或指南编制中，也提出了优先发展的重点领域，但并未形成国家层面类似于美国、韩国等的国家关键技术清单，并将此作为统筹各部门和机构的政策工具。当前，世界处于百年未有之大变局，我国更加需要科技创新为高质量发展提供安全支撑，为更好地培育和发展新质生产力，遴选、培育和保护国家关键技术成为必然选择。为此，提出4点建议。

（1）建立国家关键技术清单制度。中国式现代化关键在于科技现代化，尽管我国科技创新水平在加速提升，但仍然存在原创性颠覆性不足、重点领域关键技术受制于人等问题。为进一步明确当前的任务，抓住“关键少数”，需凝聚共识，识别对经济安全和国家利益至关重要的关键技术，形成国家关键技术清单；以清单为抓手推进关键技术攻关、培育、保护及对经济社会的辐射带动作用。同时，要明确相关部门的职责定位，确保国家关键技术清单政策得到落实，建立清单监测和动态调整机制，对关键技术进行实时监测与动态调整。

（2）构建“技术-经济-安全”三维遴选标准。从国家层面遴选关键技术，既要考虑短板技术，又要考虑具有国际竞争力的优势技术；既要关注当前的技术水平，又要考虑未来的发展。在此原则下，借鉴主要国家实践中形成的技术水平、对经济的促进作用及对国家安全的影响3个必选标准，构建“技术-经济-安全”三维遴选标准，统筹考虑识别与遴选国家关键技术。技术角度，重点关注创新性、领先性、技术成熟度等；经济角度，重点关注供应链、可持续性、经济利益、外贸等；安全角度，重点关注国家需求、技术可获取性、国外供应风险等。同时，在遴选方法体系中，应充分利用各方资源，综合运用多种方法，采用定量与定性相结合的方法，并注重人工智能等新技术的应用。

（3）建立国家层面的关键技术遴选组织机制。国家关键技术遴选要充分发挥政府、科技界、产业界等作用，凝聚共识，成立专门机构或依托综合部门牵头组织，科技、教育、贸易、工业、外交等相关部门共同参与，广泛征求国家高端智库、研究机构、行业协会、骨干企业等的意见。建立部门协调机制，决策机制由高层级的政府机构负责，确定关键技术识别的总体方向和目标，统筹协调多个部门，确保关键技术识别的科学性和权威性。协调机制由各部门共同构成，负责在各自领域内进行技术评估，并加强信息共享与互联互通，提升评估的质量和水平。建立咨询评议机制，结合国家高端智库建设，依托有基础、有优势、有特色的机构，建立专门的关键技术遴选与评估支撑机构，不断完善与开发国家关键技术遴选与评估方法。组织学术界、产业界的专家队伍，充分利用各方力量，形成高水平的专业队伍，提升关键技术遴选的科学性和精准性。

（4）强化国家关键技术清单的应用。以国家关键技术清单为基础，统筹协调科技、贸易、外交、教育等各部门进行政策设计与制定，为制定科技计划、攻关项目、研发布局等提供指导，确保各项政策在关键技术发展方面的一致性和协调性，推进关键技术的培育、产业化应用、保护、国际合作等。在技术培育方面，根据关键技术的分类和优先序，制定不同的培育和实施路径，加强关键技术攻关，推动技术产业化应用，确保我国在技术和产业上处于领先水平。在技术保护方面，评估敏感技术的风险，明确需要保护技术的范围，以关键技术清单作为修订出口管制技术目录、投资安全审查目录等的依据，防止技术泄露与技术转让，维护产业链供应链安全。