国家科研机构开展关键核心技术攻关的管理机制研究
肖小溪1,2 , 沈湘3     
1. 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190;
2. 中国科学院大学 公共政策与管理学院 北京 100049;
3. 中国科学院文献情报中心 北京 100190
摘要:国家科研机构作为国家战略科技力量的重要组成部分,在关键核心技术攻关中具有重要的使命和责任。文章分析了国家科研机构在关键核心技术攻关中的定位和功能;阐明了适合由国家科研机构承担的关键核心技术攻关通常具有投资高、风险高、周期长、高校和企业难以开展或无意愿开展等特征,主要包含基础前沿驱动的技术(类型Ⅰ)、行业共性技术(类型Ⅱ)、小众技术(类型Ⅲ)3个类别。国家科研机构在开展第Ⅰ类关键核心技术攻关中形成了相对成熟的管理机制,但在第Ⅱ类和第Ⅲ类关键核心技术攻关中如何发挥建制化作用尚未形成清晰的管理机制。为此,文章聚焦任务选题、经费配置、力量组织、人员激励四大要素,重点剖析了国际上相关国家科研机构开展第Ⅱ类和第Ⅲ类关键核心技术攻关的组织管理机制,以及对我国的启示,为我国国家科研机构更好地履行高水平科技自立自强的使命担当提供研究支撑。
关键词国家科研机构    关键核心技术    管理机制    
CSTR: 32128.14.CASbulletin.20241127001
Study on management and mechanism of national research institutions to organize critical and core technologies R&D activities
XIAO Xiaoxi1,2, SHEN Xiang3     
1. Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China;
2. School of Public Policy and Management, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China;
3. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China
Abstract: As an important component of the national strategic scientific and technological forces, national research institutions, especially those in high-tech fields, have important missions and responsibilities in developing critical and core technologies. This study firstly analyzes the mission and function of national research institutions in critical and core technology research, and then illustrates that national research institutions are capable of undertaking critical and core technologies that need large and long cycle of investments and are of high risk, which means universities and enterprises could not or have no willingness to carry out. In details, national research institutions are able to conduct R&D of three types of critical and core technologies: basic frontier driven technology (Type Ⅰ), generic industrial technology (Type Ⅱ), and niche technology (Type Ⅲ). National research institutions have formed relatively mature management mechanisms in R&D of Type Ⅰ critical and core technologies, but has not yet formed clear management mechanisms in Type Ⅱ and Type Ⅲ critical and core technologies. Therefore, this study focuses on the four major elements including topic selection, fund allocation, forces organization, and personal incentive, to investigate the international experiences and inspiration to China. It provides research support for China's national research institutions to better fulfill the mission of high level scientific and technological self-reliance.
Keywords: national research institution    critical and core technologies    management and mechanism    

当前,随着国际竞争加剧,关键核心技术对于推动国家经济高质量发展、保障国家安全具有十分重要的意义。2022年,中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》,并指出“健全关键核心技术攻关新型举国体制,要把政府、市场、社会有机结合起来,科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关”。2024年,中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出,“优化重大科技创新组织机制,统筹强化关键核心技术攻关”。国家科研机构作为国家战略科技力量的重要组成部分,在关键核心技术攻关中具有重要的使命和责任[1]。由于关键核心技术具有战略重要性,并且需要高强度、长周期的投入,当今各科技强国普遍倚重国家科研机构开展关键核心技术攻关。国家科研机构如何调整和优化科研管理和组织模式,如何更好地凝聚力量开展引领性、建制化、体系化的关键核心技术攻关,是当前我国推进高水平科技自立自强目标实现的重点和难点,也是世界科技强国普遍关注的重要问题。

现有相关研究或主要探讨国家科研机构强化使命定位的改革路径[2,3],或探讨国家科研机构、高校、企业等国家战略科技力量在关键核心技术攻关中发挥的作用[4-6],但从科技体制机制层面探讨国家科研机构如何统筹协同内外部力量实现建制化关键核心技术攻关的研究相对稀少,仅在关于新型举国体制、攻坚创新体系的研究中有所涉及[7,8],难以有效支撑相关决策制定。本文首先分析了国家科研机构在关键核心技术攻关中的定位和功能,进而聚焦任务选题、经费配置、力量组织、人员激励4个方面,探讨国家科研机构的组织管理特征和模式,并结合我国现状和挑战提出国际实践对我国的启示,为我国国家科研机构更好地履行高水平科技自立自强的使命担当提供研究支撑。

1 国家科研机构在关键核心技术攻关中的定位分析

明确国家科研机构在关键核心技术攻关中的定位,是管理机制研究的根基。一方面,国家科研机构有多种类型,并非所有的国家科研机构都涉及关键核心技术攻关。另一方面,关键核心技术也有多种类型,并非所有的关键核心技术都适合由国家科研机构来组织攻关。

(1)国家科研机构有多种类型,高技术领域的国家科研机构是开展关键核心技术攻关的重要力量。国家科研机构(也称“国立科研机构”“公共科研机构”)是由国家建立或资助的,体现国家意志,有组织、规模化地开展科研活动的各类科研机构[9]。随着科学和技术的发展演变,两者之间的相互促进(如“巴斯德象限”)已成为科技界共识。当前,关键核心技术(也称“关键技术”“核心技术”“关键共性技术”等)尚无统一定义,但普遍认同其不是一般性技术。其与一般性技术的区别,除了在企业竞争及产业竞争过程中的战略重要性,还有其相较于一般性技术而言具有的先进性和突破性[10-13]。关键核心技术之所以在先进性上能优于一般性技术,主要得益于关键核心技术与前沿基础理论之间的相互依存关系。前沿基础理论是科学前沿探索形成的新原理和新规律,为技术创新提供新的思路和方法。同时,技术创新也能激发对新原理和新规律的认识。正是由于关键核心技术和前沿基础理论之间的这种相互依存关系,为国家科研机构开展关键核心技术攻关提供了空间。

由此,当前国家科研机构发展形成了多种类型,既有基础研究领域的国家科研机构,如德国马克斯· 普朗克科学促进学会(MPG);也有以关键核心技术攻关为主的国家科研机构,如日本产业技术综合研究所(AIST)、比利时微电子研究中心(IMEC)、德国弗劳恩霍夫协会(FhG)、澳大利亚联邦科学与工业研究组织(CSIRO)等;也不乏既开展基础研究也开展关键核心技术攻关的国家科研机构,如美国能源部(DOE)和国防部(DOD)下辖的国家实验室、德国亥姆霍兹联合会、日本理化学研究所等。本文所涉及的国家科研机构,主要是后两类国家科研机构,关键核心技术攻关是其重要或主要的研发活动。本文所研究的国家科研机构主要是指由中央财政资助的、具有法人属性的科研机构,涉及关键核心技术攻关的国家科研机构,主要包括国家实验室、以中国科学院为代表的国务院直属科研机构,以及空天、信息、能源、人口健康等领域的部门科研机构。

(2)国家科研机构主要定位于高校和企业难以开展或无意愿开展的投资高、风险高、周期长的关键核心技术攻关。国家科研机构、高校、企业这3类国家战略科技力量在国家创新体系中的功能定位不同[14,15],因此,尽管都不同程度地开展关键核心技术攻关,但是各自的主要“领地”有所区别。企业主要开展的是市场前景清晰且市场规模较大的关键核心技术研发;高校主要开展的是前沿理论驱动的、与市场有一定距离的关键核心技术研发;国家科研机构则一般定位于高校和企业难以开展或无意愿开展的投资高、风险高、周期长的关键核心技术研发。国家科研机构开展的关键核心技术主要包括3种类型(图 1):基础前沿驱动的技术(类型Ⅰ),这类技术研发的创新程度高,科研建制化程度强,往往依赖重大科技设施平台,一般需要与企业衔接后才能进行市场化转换;行业共性技术(类型Ⅱ),这类技术的研发要求中、高程度的有组织及建制化属性,大多属于竞争前技术,但是需要和企业进行合作才能真正发挥准公共产品的作用;小众技术(类型Ⅲ),这类技术距离市场比较近,但是由于市场规模比较小,企业投入的意愿不强。

图 1 关键核心技术的研发地图 Figure 1 Research and development map of critical and core technologies

(3)国家科研机构在开展第Ⅰ类关键核心技术攻关中形成了相对成熟的管理机制,但是在第Ⅱ类和第Ⅲ类关键核心技术攻关中如何发挥建制化作用尚未形成清晰的管理机制。建制化是一种区别于课题组长负责制(“PI制”)的、有组织的科研组织方式,强调合理的制度安排[16,17],其基本特性包括组织性、目标性、系统性、动态性和开放性等[18]。从国家科研机构开展关键核心技术攻关的历史来看,二战至冷战时期,关键核心技术主要集中在国防领域及地质勘探、资源调查、航空航天等类军工领域(第Ⅰ类),一般难以通过个人化的、零散式的科研活动来承担,因而大量的人才、资金、设备、数据等创新要素逐渐集中于国家科研机构,按照军事化或工程化方式进行严格的节点推进和管理。这一建制化模式在国内外都已积累了相关经验,典型案例如美国的“曼哈顿计划”“阿波罗计划”,以及中国的“两弹一星”工程、大庆石油勘探开发等。相对而言,第Ⅱ类和第Ⅲ类关键核心技术涉及经济社会领域的范围广,且多数情况下要与企业和高校等协同创新,在这方面,国家科研机构尚在探索之中,亟待通过运行管理机制优化及与其他科研创新主体共同组成建制化的协同创新平台,进一步推动关键核心技术攻关取得更好成效。

2 国家科研机构开展关键核心技术攻关的实践分析

国家科研机构在第Ⅱ类和第Ⅲ类关键核心技术攻关中的组织管理机制还处于探索之中。理想状态下,国家科研机构既要在内部进行有效统筹,又要在外部与产业界和学界形成有效协同,从而在关键核心技术攻关中发挥好建制化效用。从国际上相关国家科研机构的实践来看,这种内源性和外源性的统筹协同主要渗透在任务选题、经费配置、力量组织、评价激励这四大环节上,可称之为关键核心技术建制化攻关的四大要素(图 2)。

图 2 国家科研机构开展关键核心技术攻关的四大要素 Figure 2 Four elements of national research institutions on implementing critical and core technologies
2.1 任务选题

关键核心技术的任务来源国家战略需求或者行业市场需要。因此,国家科研机构在关键核心技术研发的任务选题方面,主要有瞄准国家战略需求和瞄准行业市场需要2种模式。

(1)瞄准国家战略需求的关键核心技术选题:建立竞争与合作机制,确保任务选题处于创新最前沿且满足国家战略需要。美国DOE国家实验室的科研选题采用的是典型的国家战略需求导向的竞争与合作机制。一方面,DOE科研项目选题需经过国家实验室层面、DOE层面和美国国会层面的多层竞争。每年1月份美国总统向国会做国情咨文,表达了联邦政府希望下一财年国会能够通过的议案清单。美国白宫管理和预算办公室(OMB)根据国情咨文形成下一财年的预算指南,代表联邦政府提出国家需求。根据美国联邦政府预算指南,DOE等联邦机构开始组织本部门开展下一财年的项目编制:首先是各国家实验室提出各自项目,经DOE层面竞争后胜出的项目将被编入DOE下一财年项目预算,并在OMB层面与其他联邦部委提出的项目展开竞争,最终胜出的项目才会被OBM编入总统预算,并提交国会审议。此后,所有项目都需经国会众议院和参议院的听证和辩论后,只有符合国家需求且有实力顺利推进的项目,最终才能获得国会审批。另一方面,DOE科研项目选题高度重视跨国家实验室之间的协同与合作,发挥机构综合优势。每年DOE提交国会审议的项目预算中,大部分项目是多个国家实验室合作完成。2023年12月,DOE新成立了一个“关键和新兴技术办公室”,其核心职责是统筹协调DOE内部(包括各国家实验室)各类项目中的关键和新兴技术部署,并通过强化DOE与工业界、学术界的合作关系来推动技术突破,进一步发挥好国家实验室体系的综合优势,以确保美国在人工智能、生物技术、量子计算和半导体等领域处于全球领导地位。该部门主任直接对DOE主管科学和创新的副部长负责。

① DOE launches new office to coordinate critical and emerging technology. (2023-12-12)[2024-12-03]. https://www.energy.gov/articles/doe-launches-new-office-coordinate-critical-and-emerging-technology.

(2)瞄准行业市场需要的关键核心技术选题:借助技术预测、技术规划等方法建立与企业需求的对接机制。例如,日本AIST一般采用技术预测方法来分析政府、产业和社会的需求,由此形成初步的战略目标和研究主题,并经产业界和政府主管部门(经济产业省)高层讨论后确定,最终由AIST管理者和科技人员共同拟定具体的技术攻关选题。德国FhG则是通过建立三层次(研究所、技术联盟、协会)的技术规划体系,来进行关键核心技术的规划和选题。首先,FhG总部开发了一套标准化的战略规划程序,FhG下属各研究所需要不断与企业客户和同业者进行交流,对未来的市场需求做出判断,通过技术路线图描述未来技术如何变化,通过产品路线图描述未来应当如何开发何种产品,并在邀请所外专家进行研讨和评议的基础上形成研究所战略规划。其次,FhG根据国家和市场需求在技术领域成立了7个研究组(动态调整,目前为生物经济、数字健康、人工智能、下一代计算、量子技术、资源和气候技术、氢能技术),由相关研究所所长共同研讨并编制该技术方向的规划和选题。此外,在FhG整体层面通过内部讨论和外部信息的结合,提出对于协会而言具有最大创新潜力的技术领域,即FhG的前沿技术主题,作为资金和市场推介等方面的优先支持对象。这套技术规划体系是FhG进行关键核心技术选题的根基。

2.2 经费配置

国家科研机构对关键核心技术攻关的经费投入一般采用机构式拨款和任务式配置相结合的方式,并积极探索财政资金的回笼机制,以保障财政资金投入的可持续性。

(1)机构式拨款:为机构内部研究单元提供基本运营经费并支持竞争前研发活动。国家科研机构一般为内部的研究单元提供一定的稳定经费,用于基本运营,以及支持难以从市场获得或者需要长期投入的技术领域研发。例如,日本AIST目前下设25个研究所和17个研究中心。其中,研究中心主要从事先导性、战略目标明确的科研活动,完成了指定目标即可解散,一般生存期不超过7年;AIST对其研究资源(经费和人员)采用的是自上而下方式进行分配。AIST下设的研究所主要从事与AIST中、长期发展战略相关研究,采用自下而上方式确定具体研究主题,肩负着技术储备和拓展新技术领域的重任,存在时间比较长。2022财年AIST总收入中约60% 来自于日本政府稳定提供的机构式拨款(运营费交付金),这部分经费主要分配到下设研究所和研究中心,用于基本运营和技术研发。与此相似,FhG每年要为其下设研究所提供一定基本经费,各研究所获得多少经费主要基于该研究所上一年度承担产业技术研发的经费比重。例如,上一年度研究所产业合同经费占该所总经费的比例控制在25%—55%,FhG总部为该研究所拨付基本经费的系数最高,以此鼓励研究所在承担企业研发任务和开展前沿研究2个方面保持平衡,保障机构的可持续发展

② AIST. AIST report 2023: Create the future, collaborate together. (2024-03-04) [2024-11-30]. https://www.aist.go.jp/pdf/aist_e/aist_report/aist_report_2023.pdf.

③ Hoffmann M. The fraunhofer model: Technology transfer from universties to industry. (2018-04-26)[2024-11-30]. https://www.janu.jp/eng/wp/wp-content/uploads/2021/04/20180426-jpde-presentation14.pdf.

(2)任务式配置:以科研任务形式配置研发经费,注重与企业等行业合作伙伴共同承担研发成本。澳大利亚CSIRO从2007—2016年启动实施的“国家科研旗舰”计划,自2017年组织实施的“未来科学平台”计划,以及自2020年组织实施的“使命计划”都是典型的重大科技攻关任务。例如,“未来科学平台”计划目前已启动5轮,部署了空间技术、量子技术、人工智能、氢能、生物制造等20个重大科技攻关任务,截至2023年底共计投入经费5.18亿澳元(以财政投入为主),每年经费投入约9 260万澳元。“使命计划”则采用国家财政和企业、非营利组织等共同投资的方式,截至2023年底多方投资共计4.42亿澳元。美国国家航空航天局(NASA)格伦研究中心,该中心长期与工业界共同投入关键核心技术研发。例如,在2021年部署的“航空发动机小型核心机”计划中,该中心与美国通用电气公司和美国普惠公司签署6份成本分摊合同,总价值最高为1 880万美元(合同期内美国通用电气公司和普惠公司的投资将达到或超过NASA的投资),旨在共同研制新一代航空发动机小型高效核心机。1984年成立的比利时IMEC最初就设定了从非政府来源获得50% 收入的目标,并在20世纪90年代中期开始超过了这一目标。2023年,IMEC的75% 年收入来自行业合作伙伴。

④ CSIRO. Annual report 2022-23. (2023-10-19)[2024-11-30]. https://www.csiro.au/en/about/Corporate-governance/annual-reports/22-23-annual-report.

⑤ CSIS. Imec: A world-leading cooperative research center for microelectronics. (2024-10-01) [2024-11-30]. https://www.jstor.org/stable/resrep64020.

(3)财政资金回笼机制:积极探索财政经费“资助转投资”等机制,促进财政投入的可持续性。国家科研机构在组织关键核心技术攻关中,国家财政给予了大量资金支持,因此,各国政府都积极探索如何实现财政经费的回笼,以利于科技事业的可持续发展。例如,日本政府在20世纪70年代依托日本电子技术综合研究所协同日本通商产业省(现“经济产业省”)下属的电气技术实验室、工业技术研究院等国家科研机构,以及日本电气、东芝、日立、富士通、三菱电机等企业力量,联合开展超大规模集成电路(VLSI)计划时就明确规定,由日本通商产业省提供的财政补助(占该计划总经费的40%)以免息贷款形式向参与VLSI计划的企业发放,并要求各企业在后续获得专利收入和市场回报时偿还贷款。20世纪80年代,韩国政府依托韩国电子通信研究院统筹产学研力量开展半导体4M DRAM(动态随机存取存储器)联合攻关时也明确要求,参与企业取得研发成果后可拥有专利的使用权,但企业使用时需要向政府支付专利使用费用,以此实现财政资金的部分回笼与局部小循环[19]

2.3 力量组织

为开展关键核心技术的联合攻关,国家科研机构一般通过矩阵式科研组织整合机构内部的人力资源,通过知识产权共享和人员“双聘”等机制凝聚机构外部的技术研发力量。

(1)建立“学科-任务”的科研组织矩阵,整合机构内部的人力资源。以澳大利亚CSIRO为例,该机构在2007年前按照学科方向设置内部研发单元。2007年以来,为了更加有效推进国家需求导向的重大科技计划,CSIRO建立起矩阵式科研组织方式,即将分散在不同学科研发单位的人员凝聚起来,共同组成任务研究组来完成各个旗舰计划项目,任务完成后小组成员再回到所属研发单位。基于这样的矩阵式组织架构,CSIRO较好地开展了“国家科研旗舰”计划、“未来科学平台”计划和“使命计划”等重大科技规划,其中多数是特定领域的关键核心技术攻关任务。

(2)建立分级共享知识产权,激发企业参与国家科研机构关键核心技术研发。早在20世纪70年代日本VLSI计划实施过程中,日本通商产业省所属的电子技术综合研究所牵头5家企业进行联合攻关时,就建立了参与企业共享知识产权的机制。比利时IMEC于1991年启动了“产业联盟项目”(IAP)的多边合作机制[20],其核心是将多边合作的知识产权进行分级共享。每个IAP项目都是一个由IMEC牵头几十家存在竞争关系的企业共同打造的“竞争前战略技术”平台。每个参与企业要向IMEC缴纳入门许可费用(license fee)和年费,并由此获得该平台上基础知识、核心专利,以及内部研究成果等使用权;IMEC则针对每个参与企业设立了不同级别的知识产权使用权限。企业与IMEC签订的合作研发期原则上不低于3年。

(3)通过人员“双聘”机制,聚集高校和企业中的优秀人才。国家科研机构通过人员“双聘”,将外部优秀人才聚集到本机构。例如,日本AIST自2014年以来实施交叉聘任制度(cross appointment program),即与外部的大学、企业和科研人员签订有多方雇主的交叉聘用合同,以便聚集高校和企业中的顶尖科技人才。近年来这种交叉聘任的科技人员数量逐渐增加,从2015年的9人增加至2022年的48人。德国FhG的每个研究所至少与德国1所研究型大学开展合作,研究所所长一般在合作大学担任教授。德国亥姆霍兹研究中心的领军科学家同时也是高校教授,有些教授“双聘”后身份转变为以亥姆霍兹研究中心身份为主,有些教授“双聘”后身份依然保留在大学。比利时IMEC的研究人员来自比利时和100多个国家的200多所大学及企业,通过采用“双聘”机制,其多数研究人员同时在其他机构担任双重职务。

2.4 人员激励

国家科研机构对开展关键核心技术攻关的研发人员的激励,主要体现在技术转移收入激励、薪酬激励和绩效评价激励等方面。

(1)通过技术转移机制建设,推进落实职务发明专利技术转移带来的个人收益。当前,主要国家一般都允许国家科研机构的研发人员从职务发明专利的技术转移中获得收入。该收益权的落实取决于技术转移机制的成效,两者之间相辅相成。以美国联邦实验室为例,1986年通过的《联邦技术转移法》(Federal Technology Transfer Act of 1986)和2000年的《技术转移商业化法》(Technology Transfer Commercialization Act of 2000),允许联邦实验室与企业签订合作研究与开发协议(CRADAs)、设立联邦实验室联盟等;实验室可将相关专利转让或授权给私营企业,实验室科研人员可从技术转移收入中提取不少于15%作为个人收入(每人每年该项收入上限为15万美元)。此后,美国联邦政府通过部门间技术转移工作协调平台(如“Lab-to-Market倡议”和美国国家科技咨询委员会下设的“Lab-to-Market小组委员会”)、联邦实验室技术转移联盟(FLC)、联邦经费要求(如美国DOE每年至少将其研究开发预算的0.5%用于支持下属实验室技术转移办公室的工作)、联邦资助发明披露平台(如iEdison系统)等[21],全方位推动联邦实验室的技术转移,从而有利于研发人员收益权的落实。再以德国亥姆霍兹联合会为例,2001年“知识创造市场”行动计划和2009年德国修改《雇员发明法》(Gesetz über die Erfindungen von Arbeitnehmern),将发明所有权从科研人员转到科研机构,并同时明确规定公共科研机构应当向职务发明人支付专利转化收入的30%作为报酬。目前,德国亥姆霍兹联合会在各研究中心建立了专门的技术转移机构,并按照技术成熟度(共9个等级)采取相应的技术转移推进策略和不同类型的支持性基金。

(2)建立符合关键核心技术攻关特点的薪酬制度,提高市场竞争力。关键核心技术领域的国家科研机构若采用公务员体系的薪酬制度,将面临外部高薪企业带来人才流失的竞争压力。美国国家标准与技术研究院为了吸引和留住尖端技术领域的优秀人才,经过国会授权,自1988年起采用一套有别于联邦公务员体系的人事管理系统——基于技术领域分类的宽带薪酬(每个等级的薪酬可上下浮动的空间较宽泛);目前,该系统几乎覆盖了该机构所有的科技人员,从而提升了科技人员的薪酬竞争力。一方面,该机构采用的是按照学科特点的分类薪酬。2022财年,该机构科技人员分为科学和工程序列,以及技术人员序列两大类,薪酬范围分别是3.1万—17.6万美元,以及3.1万— 13.9万美元。这两大类之下又分别按照学科领域分为物理学、工程和建筑、数学、信息技术、自然资源和生物学、其他学科6个类别。招聘经理有权根据不同学科领域的薪酬市场情况决定新聘科技人员的起薪,而不需要严格按照联邦雇员的起薪。另一方面,与美国联邦雇员传统的15个等级的一般性薪酬规则制度(General Schedule)不同的是,该机构的薪酬体系采用5个宽带薪酬等级来覆盖传统联邦雇员的15个等级。这意味着,科技人员不必按照联邦雇员一般性薪酬规则逐级晋升,而是可以凭借能力和贡献在每个宽幅等级中获得最高的薪酬。2022年10月,该机构的2 278名科技人员中有将近一半(978名)拿到了所在宽幅等级的最高薪酬。美国国立卫生研究院等机构也在国会授权下,面向少数优秀研究人员或专家制定了特殊薪酬体系,以利于在全球范围内吸引和保留优秀科研人才[22]

(3)基于路线图或里程碑进展开展团队及个人的绩效评价,锚定人员管理的重要和关键节点。例如,日本AIST建立了富有特色的路线图管理制度,要求内部各研究单元都要绘制一张描绘从科研到对产业界产生实际影响的路线图(roadmap),作为内部开展人员评价的基础。一般而言,AIST要求内部各研究单元每年根据各自路线图制定年度绩效计划,年底对照该计划来评估研究单元负责人和各科研人员的绩效完成情况。对于研究单元负责人的评估,内部专家主要评价其研究单元内的管理情况,外部专家主要评价研究路线图的推进情况,以及取得阶段性成果。一般科研人员则主要由研究单元负责人来评估,重点考察本年度完成的与研究路线图相关的科研成果,以及产业合作成效。与此类似,隶属于美国商务部的美国国家标准与技术研究院自1988年起逐步探索建立了一套基于里程碑标准的团队和个人绩效评价制度。目前,该研究院每年年初要针对每位科技人员建立当年的绩效计划,经科技人员与上级主管之间沟通协商,明确具体时间节点上应达到的绩效标准(里程碑),并以里程碑标准是否按时达成作为个人绩效评价的依据。

3 启示和建议

新中国成立以来,我国国家科研机构作为我国开展关键核心技术攻关的建制化战略科技力量,在“两弹一星”工程、人工合成结晶牛胰岛素、铁基超导、新冠疫苗研发、量子信息、航空发动机等关键核心技术攻关中发挥了重要作用。然而,由于外部竞争形势加剧,以及内部仍然存在的条块分割、协同不足等问题,国家科研机构针对第Ⅱ类(行业共性技术)和第Ⅲ类(小众技术)关键核心技术如何与企业和高校等进行有效协同和创新,是我国当前面临的突出难题。从国际经验来看,以关键核心技术攻关作为重要或主要研发活动的国家科研机构,在任务选题、经费配置、力量组织、人员激励等方面的实践给予了重要的启发和借鉴。

(1)恪守国家科研机构的使命和定位,重点围绕基础前沿的技术、行业共性技术、小众技术等开展关键核心技术攻关选题,使国家科研机构成为建制化关键核心技术攻关的“强核心”。在管理方式上可通过建立国家科研机构之间的竞争合作机制,借助技术预测、技术规划等方法建立与企业需求的对接机制,将科研活动聚焦在与国家科研机构使命和定位相契合的重大选题,不断锻造国家科研机构的“杀手锏”,形成相对稳定的一支高水平科研队伍持续聚焦于关键核心技术和战略科技前沿。

(2)协同财政资金和民间资本,共同推进关键核心技术领域国家科研机构的经费投入。建立与关键核心技术攻关特点相适应的多元化经费投入机制,保障关键核心技术攻关的国家科研机构的基本运营和竞争前研发,并通过政企联合为开展关键核心技术攻关提供经费保障。同时,进一步借鉴日本、韩国两国“资助转投资”,探讨关键核心技术攻关中的财政投入资金在技术进行市场化后如何转化为相应投资权益,积极推动财政投入关键核心技术攻关的可持续发展。

(3)多渠道设立国家科研机构与外部科技力量之间的开放接口,形成以国家科研机构为核心、外部科技力量协同的建制化关键核心技术攻关模式。鼓励国家科研机构根据重大任务需求,通过建立激励相容的利益分配机制和人员“双聘”机制,以及定向委托、揭榜挂帅、赛马制等多种形式,吸纳国内外外部科技力量形成优势互补,深度融合“政、产、学、研、用、金”机制。同时,借助开放科学、融合科学、大数据驱动等科研新范式带来的科研文化浪潮,通过建立有利于开展建制化关键核心技术攻关的数据和平台共享机制,促进国家科研机构与外部科技力量之间形成关键要素有序流动的文化和氛围,尽量减少研究项目和基础设施不必要的重复部署。

(4)赋予国家科研机构在评价和激励方面的自主权,建立使命导向的评价机制和符合关键核心技术攻关特点的收入激励机制。在绩效评价方面,探索将关键核心技术攻关的目标管理(如路线图、里程碑)与人员考核评价相结合,重点评价科技人员在里程碑技术中作出的贡献、价值和能力,使人员激励与关键核心技术攻关协同推进。在薪酬和收入制度方面,既要通过完善技术转移机制,推动个人收益权的实现,也要进一步赋予国家科研机构在薪酬制度上的更大自主权,积极探索有助于吸引和激励关键核心技术攻关力量的薪酬体系,保障攻关队伍的凝聚力和战斗力。

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