李强,李晓轩.美国能源部联邦实验室的绩效管理与启示[J].中国科学院院刊,2008,(5):431-437.
作者
李强
中国科学院科技政策与管理科学研究所
Institute of Policy and Management , CAS 100190 Beijing
李晓轩
中国科学院科技政策与管理科学研究所
Li Xiaoxuan
Institute of Policy and Management , CAS 100190 Beijing
中国科学院科技政策与管理科学研究所
Institute of Policy and Management , CAS 100190 Beijing
李晓轩
中国科学院科技政策与管理科学研究所
Li Xiaoxuan
Institute of Policy and Management , CAS 100190 Beijing
中文关键词
能源部;联邦实验室;绩效评估
英文关键词
Department of Energy;Federal Laboratory;performance evaluation
中文摘要
文章介绍了能源部联邦实验室(GOCO)基于GPRA的绩效管理,包括其绩效目标的分解、绩效计划、指标设置和绩效报告4个部分,并就其采用的目标完成情况评价方法、关键指标与标杆的评价方法进行了讨论。
英文摘要
The present paper introduces performance management (based on GPRA) of Federal Laboratory of Department of Energy of the USA (GOCO),including four parts: performance target decomposition, performance planning, indices installation and performance report,and discusses the evaluation method for target fulfillment, evaluation method for key indices and target rod.
美国能源部(DOE)拥有美国联邦重要的国家实验室1,所属的13个联邦实验室和8个技术中心共有5.8万名研究人员、1.1万研究生,除此之外还有设备用户、访问学者、博士后及辅助人员3.8万人[1],DOE每年投入这些国家实验室的研究开发总经费近100亿美元,约占美国联邦实验室总经费的1/10[2]。DOE是高能物理和核物理、等离子科学、高分子化学、金属与冶金学、纳米科学等领域中全球规模最大、综合性最强的研究机构。在DOE所属的联邦实验室中,除3个实验为国有国营(GOGO)之外,其余18个实验室均以国有民营(GOCO)的模式进行管理。其中,阿贡实验室等10个GOCO实验室属于DOE科学办公室管理。
GOCO模式为DOE所属实验室管理的主要模式。在GOCO模式下,联邦实验室厂址、建筑物和设备为政府所有,由承包方提供运营的雇员和管理者。DOE决定实验室应做什么,而实验室及承包方的责任是如何实现这些目标。对于以GOCO模式运营的实验室,DOE的绩效管理主要集中在基于GPRA的绩效管理和基于合同的绩效管理两个方面。
基于GPRA的绩效管理是在1993年《政府绩效与结果法案》(GPRA)的框架下,通过战略目标导向的项目绩效评估实现的。绩效预算要求实验室将预算资金与所承担项目的绩效紧密结合:在年度预算与绩效计划中明确所要达到的绩效目标和用以衡量绩效产出的可量化的关键指标与标杆;在年度绩效报告中通过三色记分卡考察其是否达到预期的年度绩效标准,能否支撑科学办公室完成其科学技术使命。
除绩效预算管理外,基于合同的绩效管理是在GOCO实验室承包合同的基础上,DOE每年通过下设的运作办公室与承包方就绩效指标进行协商,形成年度绩效计划作为合同附件,通过不同途径的考察形成年度评估报告和相应的评分结果,这种打分结果在多数情况下会影响到对承包方的经费支持和未来的合同续约。相对来说,基于合同的绩效管理是对实验室完成科学技术任务情况及其内部管理与运营的全面评估,关注的是承包方是否能够带来增量价值,以提升联邦实验室完成科学技术目标任务的能力,促进联邦实验室效能的发挥。比较而言,绩效预算管理是对各实验室整体绩效的宏观把握,是围绕科学办公室“科学突破”与“科学基础”两个战略目标的考核,注重“结果”;而合同的绩效管理在评估的同时更多地体现出管理咨询的特点,由各利益相关方参与的年度绩效评估在给出绩效结果的同时,还将就存在的问题及解决途径给出咨询建议,注重“发现并解决问题”。
在此,本文介绍DOE科学办公室所属10个GOCO联邦实验室基于GPRA的绩效管理,作为中科院研究所评价的参考。
1 战略目标分解
按照DOE2006年发布的战略规划[3],DOE的使命是“为美国未来国家安全与能源供应提供解决方案”,为实现上述使命,DOE设定了5个战略主题:能源安全、核安全、科学发现与创新、环境责任、组织卓越,并相应组织预算。战略主题只是能源部未来发展方向和总体描述,需进一步分解为若干战略目标来组织实施。战略目标更具体地设定了能源部在完成使命过程中特定时期须完成的任务,以支撑能源部实现其使命和愿景,它还是一种结果的表述,能够在未来的评估中考察目标进展(图1)。
为确保战略规划实施的连贯性,建立长期性的战略目标与年度绩效目标的对应关系,各战略目标项下包括若干项目目标。项目目标是DOE年度绩效预算的基础,它直接指向各相关部门的使命,是DOE最为关键的中层绩效指标。
项目目标是GPRA的基本绩效单元,每个项目设有若干年度绩效指标,这些年度绩效指标是绩效评估的起点和依据,它用实现项目目标必须取得的成果或产出来衡量,年度绩效指标可进一步细化为具体落实到单位、个人以及合同方的绩效指标[4]。
2 年度绩效计划
在GPRA框架下,DOE的年度预算申请及相应的年度绩效计划构成完整的绩效预算报告递交国会,其中项目既是预算单元也是绩效单元。如科学办公室在2007财年绩效计划中,将“建设世界水平的科学研究能力”战略目标3,分解为高能物理学、核物理学、生物环境研究、核聚变科学、基础能源科学、先进科学计算研究6个研究项目,并给出本财年绩效预算的分配4(表1)。
项目年度绩效计划重点给出绩效管理的若干关键点(表2),包括项目使命、项目收益、项目目标及其对DOE战略目标的支撑、年度绩效目标、完成目标的途径与方法、绩效查证与确认、项目咨询与建议活动、设施与项目评估等,除此以外,还给出前5个财政年度的绩效结果和PART评估结果作为参照[5]。
3 绩效指标设置
在DOE年度绩效报告中,对所属联邦实验室的评估围绕科学办公室6个学科方向的成果与产出展开,关注的是为数不多的几个关键指标与标杆——年度绩效目标,这些关键点构成对DOE科学研究绩效的整体判断。在2007财年科学办公室的27个年度绩效目标中,有22个指标是针对其所属的10个联邦实验室,可分为科学技术指标(13项)、成本与进度指标(3项)和用户设施运转时间指标(6项)。年度绩效报告不仅包括定量评估结果,还同时给出未实现年度绩效目标的原因及拟采取的后续措施。
DOE各项目单元的年度绩效指标设置由项目办公室主任牵头负责,伴随年度绩效计划的编制展开。按照DOE《绩效评估指南》的要求,项目办公室应组建由项目经理、DOE官员、实验室承包方等既有广泛代表性又有科研组织管理经验的人员构成的绩效评估团队,除此以外还有检查他们工作并提出改进意见的协作团队,协作团队由设施用户、设备供应方以及其他利益相关者组成,他们被邀请参加绩效评估团队的季度例会,与绩效评估团队共同开发、实施、改进绩效测度体系[6]。绩效评估团队和协作团队根据项目战略规划和能源部绩效测度相关资料,结合项目技术路线图、关键决策点以及公共或私人部门决策者的需求,在详细说明项目预期成果与产出的基础上,建立包括项目目标、绩效指标和项目预期在内的绩效测度体系(表2)。
项目咨询委员会、国会总审计署(GAO)以及白宫管理预算办公室(OMB)等相关部门也会经常性地就年度绩效指标提出意见和建议。如基础能源科学项目咨询委员会在2002年组织的对科学办公室绩效指标的评估中指出,科学办公室应就基础科学研究项目的绩效标准与管理预算办公室进行协商,考虑在评估中采用比较接近的方法,并就“世界领先”给出评估标准。总审计署就DOE2001财年的绩效计划提出批评,指出其科学研究项目表述不清,而且没有就绩效信息的验证与确认给出充分的说明。
根据2003年DOE修订后的战略规划,结合有关部门意见,DOE科学办公室在2004财年的绩效计划中对年度绩效指标进行了较大改动,用定量化的科学技术指标(表2)代替诸如“采用同行评议的方法,至少对80%的新设项目进行竞争性经费支持”、“至少对30%以上的在研项目进行竞争性评估”等管理指标[7]。
DOE非常重视项目评估的网络化和信息系统建设。早在1995财年,DOE就开始使用被称为“所罗门”(SOLOMON)的计算机系统采集和发布绩效数据。2002以来,DOE全面引入商业化的“朱耳”(Joule)系统进行绩效管理,项目经理和能源部官员可以通过该系统直接更新项目数据和绩效结果,并根据该系统生成的年末数据进行绩效分析,撰写年度绩效与责任报告。
4 年度绩效报告
对于年度绩效报告,DOE特别要求项目单元负责人证明其绩效结果的准确性。同时,为保证绩效数据的完整性和结果的准确性,DOE在强化内部确认和验证机制的同时,由独立审计员对DOE绩效报告过程的关键环节进行监督,各项目办公室、联邦实验室以及承包方各自负责相关数据的填报与维护。
2005财年以来,DOE在年度绩效报告中全面使用三色记分卡来表征各GPRA项目单元、各部门以及DOE的整体绩效。
如,按照DOE2007财年的绩效标准6:如果年度绩效结果达到绩效目标值的90%以上,则表明已完成该项年度绩效目标,用绿灯表示;如果年度绩效结果在绩效目标值的80%—90%之间,则认为是部分完成该项年度绩效目标,用黄灯表示;如果年度绩效结果未达到绩效目标值的80%,则认为没有完成该项年度绩效目标,用红灯表示。
对于GPRA项目单元,如果项目单元年度绩效目标完成的比例在90%以上,则认为已完成年度项目目标,用绿灯表示;而在80%—90%之间和<80%分别被认为是部分完成和没有完成年度项目目标,分别用黄灯和红灯表示。DOE整体及其所属各部门的绩效则根据GPRA项目单元的成本加权7和测算结果,用同样的方式表征。
年度绩效目标三色记分卡是DOE年度绩效报告的基础和依据,它具体给出各GPRA项目单元的绩效信息,内容包括:负责单位、项目名称、项目所支撑的战略目标、绩效测度及其描述、年度绩效结果及其描述、存在不足及后续计划、支撑材料、前3年绩效情况。除此以外,在附加信息中还给出项目负责单位的网址、PART评估的结果与网址(表3)。
从2007财年的绩效评估结果看(表4),科学办公室只完成了27个年度绩效目标中的23个,低于DOE93%的总体水平,也是各部门中比较差的。其主要原因就是一些关键指标未能达到年度绩效目标的要求:如斯坦福加速器中心(SLAC)的B工厂因真空管爆炸未实现飞巴恩(fb-1=10-43m-2)截面数据量目标(绩效目标是130fb-1±20%,年度绩效结果是90 fb-1);普林斯顿实验室(PPPL)和斯坦福加速器中心(SLAC)未能满足紧凑仿星器装置(NCSE)和直线加速器相干光源(LCLS)建设的进度要求等。
5 特点与讨论
DOE联邦实验室采用GOCO模式,其重要原因之一在于能更好地保证科学研究的独立性。正如美国能源咨询委员会所指出的:“GOCO管理模式已成为维持实验室高素质的科学技术人员和完成国家重要任务的主要因素[8]。”但是,在保证科研研究的独立性的前提下,DOE联邦实验室的绩效管理则成为保证国家需求、提升管理效率的重要措施。通过对DOE实验室绩效评估的介绍和分析,可以得到以下特点和启示。
首先,DOE联邦实验室的绩效评估成为绩效管理的一个环节,成为绩效管理的重要组成部分。机构的使命、DOE在实验室管理中,通过目标层层分解、体现在绩效计划之中,又通过年度绩效报告总结,相互支撑。事实上,绩效管理不仅是科技领域的重要方向,也是新公共管理的重要内容。相比之下,我国科研机构在设置上比较偏重传统科学的模式,机构的使命、目标与结果之间还缺乏紧密支撑,特别需要探索在当前科研经费普遍采用项目制管理的条件下,如何更好地体现绩效管理。
其次,DOE联邦实验室(GOCO)的绩效评估是基于目标完成情况的评估,不同实验室有不同的目标,因而在评估中能够更好地体现实验室的个性特点。我国科研机构的评价基于目标完成情况的个性化的评价开展不多,针对共性产出或共性能力方面的评价偏多。这一情况直接与上面讨论到的我国科研机构绩效管理缺乏相关。只有绩效管理提升了,才能更好地进行目标完成情况评价。
最后,DOE联邦实验室的绩效评估广泛采用关键指标和标杆。不论是针对科学质量的评估还是管理的评估,都找出关键指标,并尽量明确指标的标杆,以方便进行客观的、个性化的评价。无疑,DOE采用的指标与标杆以及这种做法是值得我们在评价中借鉴的。在我国科研机构评价中,也采用了一些关键指标和标杆,但不如DOE联邦实验室评估系统。然而,能否系统地采用这种关键指标与标杆的方法,与我们能否在绩效管理中进行完全的目标分解有关。
总体来看,我国科研机构目前的管理体制与经费配置方式与DOE有很大不同,因而不可能将其绩效评估的方法直接应用于我国科研机构的评估。但是,DOE联邦实验室(GOCO)的绩效管理或评估的方法,特别是目标完成情况评价、关键指标与标杆的评价方法等是值得参考或借鉴的。
