方创琳.中国快速城市化过程中的资源环境保障问题与对策建议[J].中国科学院院刊,2009,(5):468-474.

方创琳
中国科学院地理科学与资源研究所
Fang Chuanglin
Institute of Geographic Science and National Research,CAS 100101 Beijing

         城市化;资源环境保障;资源环境剥夺;对策建议

        urbanization;issues of resources and environmental protection;issues of resources and environment deprivation;suggestions

        中国的城市化决定着中国的未来和世界城市化进程,而中国的资源环境保障程度又直接影响着中国城市化的速度与质量。研究表明,过去30年我国城市化进程相对于世界平均状况而言,速度快但水平低。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市,快速城市化进程将带来日益严峻的资源环境保障问题和资源环境剥夺问题。针对这些问题,建议立足资源环境承载能力,从国家安全角度建设资源节约型与环境友好型城市;推行适速适度的城市化发展模式,不断提高城镇化发展质量;在国家"十二五"规划及中长期规划中应淡化城市化增长指标,突出资源环境约束指标;逐步消减快速城市化进程中诱发的资源环境剥夺行为,推进和谐城市化;建立中国城市化的资源环境保障转移机制,推进安全城市化;采用多维指标的领导干部政绩考核机制,以科学的评价机制促进科学的城市化。

        China’s urbanization determines the future of China and the urbanization process of the world,and the level of China’s resources and the environment protection has a direct impact on China’s urbanization speed and quality.Studies show that China’s urbanization is fast in speed and low in quality compared with the world average over the past 30 years.China will have more than 60% of the population living in cities in the next 20 years.There is still a big gap in the level of China’s urbanization compared with Europe,the United States and other developed countries,which can’t catch up with them in a short time.Rapid urbanization process will lead to increasingly serious issues of resources and environment protection and deprivation of them.To solve these problems,based on the carrying capacity of resources and environment,it is suggested that we should build resource-conserving and environment-friendly city from the perspective of national security;implement appropriate urbanization development model of moderate speed and improve the quality of urbanization constantly;play down the growth indicators in urbanization in the "12th Five-Year Planning" and long-term planning of China and highlight the bound targets of resources and environment in urbanization;reduce the deprivation of resources and environment induced by rapid urbanization process gradually and promote harmonious urbanization;establish China’s urbanization transfer mechanisms of resources and environment protection and promote safety urbanization;implement scientific performance evaluation mechanism for leading cadres with multi-dimensional indicators and promote scientific urbanization with scientific evaluation mechanism.

         中国的城市化发展正在对经济全球化时代的中国与世界产生深远的影响。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨早在2000年就指出:“影响21世纪人类社会进程两件最深刻的事情,第一是以美国为首的新技术革命,第二是中国的城市化”。可见,城市化的健康发展是我国现代化建设中的历史性战略任务,也是和谐社会建设的重要保证[1],继续坚持把城市化作为国家发展战略不动摇。在未来城市化快速发展的几十年中,将有超过发达国家劳动力总数的乡村劳动力转移到城镇,并从低生产力水平转向高生产力水平,这是对人类社会进程的一个巨大促进。中国的城市化不仅决定着中国的未来,而且也决定着世界的城市化发展进程。

         中国的资源环境保障程度直接影响着中国城市化的速度与质量。资源环境保障程度高则国安,反之国家城市化的安全将受到威胁。半个世纪以来,中国城市化道路总体上朝着健康方向发展,但快速城市化进程中也不可避免地衍生出了一系列资源环境剥夺问题和资源环境保障问题,解决这些问题的关键就是要以我国资源与生态环境保障程度为前提约束条件,使城市化进程与新型工业化道路相同步,与资源环境承载能力相适应,与全面建设小康社会目标相一致。这就必须从国家“十二五”规划起,从国家战略层面客观分析评价过去50多年来我国城市化的发展历程,科学预测未来30年我国城市化发展的总体目标,以及实现这种目标所必需的水土资源保障程度与生态环境保障程度,进而提出基于资源环境保障的城市化发展道路与模式。

         中国城市化进程已经经历了近60年的曲折发展历程,通过对建国以来城市化发展历程的深入分析发现,中国城市化进程同世界上所有国家一样,基本符合城市化发展的“S”曲线规律,表现出明显的阶段性、地区差异性、不平衡性、滞后性和曲折性等基本特点,我国用了近47年的时间完成了城市化发展的起步阶段,从1996年开始进入城市化发展中期的快速成长阶段。尤其是改革开放30年是我国城市化发展与城市建设取得巨大成就的30年,在这辉煌的30年里,我国城镇人口由1978年的1.73亿人迅速增加到2007年的5.94亿人,年平均增长速度4.4%,城市化水平由17.92%提高到44.99%,年平均增长0.93个百分点,城市化发展速度比世界平均水平快2.14%,但目前的城市化水平仍比世界平均水平低8.4%;城市个数由190个增加到661个,平均每年增加16个,建制镇的数量由2 000多个增加到1.89万个,平均每年增加640个。伴随城市化水平的提高,城市基础设施建设取得重要进展,城市公共服务设施不断完善,城镇居民生活水平和文明程度显著提高。尽管如此,我国城市化发展现状与到2020年全面实现建设小康社会目标和构建和谐社会目标相比仍有很大差距。

         选择联合国模型、回归模型、Logistic曲线模型、GM(1,1)模型等多元模型,采用我国城市化水平的调整结果,对我国人口及城市化水平进行科学预测,到2020年我国城镇人口将达到7.75亿人,2030年达到8.88亿人,相应的城市化水平到2020年提升到54.45%,2030年提升为61.6%。2005—2020年城市化水平每年增加0.89个百分点;2020—2030年城市化水平每年增加0.68个百分点,从2030年开始我国城市化发展进入缓慢增长的成熟阶段[2]。

         尽管中国的城市化发展速度增长很快,但目前的城市化水平仍然低于世界平均水平(2005年为48.8%)约8个百分点。按照1980—2005年世界和中国城市化年均发展速度推算,中国城市化水平赶上世界水平还需要18年左右的时间,也即要到2020年以后,届时世界的城市化水平将达到55.5%。我国的城市化水平与西方城市化发展进入成熟阶段的欧美等发达国家相比差距较大,短期内难以实现赶超目标。按照国际统计年鉴(2006—2007年)的统计,2005年我国城市化水平比英国低49.3个百分点,比美国低40.4个百分点,比澳大利亚低47.8个百分点,分别仅为英国城市化水平的45.1%,美国的50%,澳大利亚的46.2%,韩国的50%,以色列的44.1%,加拿大的50.4%,法国的52.7%,德国的53.7%,俄罗斯的55.3%和日本的61.4%。到2030年中国城市化水平达到61.6%以后,仍然仅相当于2005年英国城市化水平的68.7%、美国的76.2%、澳大利亚的76.9%、韩国的76.2%、以色列的67.2%、加拿大的76.9%、法国的80.3%、德国的81.9%、俄罗斯的84.4%和日本的93.6%。可见,即使在世界上各发达国家城市化发展进程停止不动的前提下,我国赶超20年后仍落后于这些国家的城市化水平。

         在我国城市化发展取得巨大成就的同时不可避免地暴露出一系列亟待解决的资源环境保障问题和资源环境剥夺问题,造成日益紧迫的资源与生态环境压力。这些问题能否在新一轮发展中得到解决,直接影响我国未来几十年城市化发展的美好前景。

         (1)未来我国城市化进程中的水土资源保障形势十分严峻。通过对城市用水和建设用地保障程度变化机理与规律的分析发现,过去30年全国城市化水平每提高1%需新增城市用水17亿m3(其中需增城市生活用水9.4亿m3,需增城市工业用水7.6亿m3),需新增城市建设用地1 004km2,城市人均建设用地超出国家控制的上限标准17.5 m2/人,尤其是小城市人均建设用地超出国家规定上限控制标准约85.99 m2/人。未来15年城市化水平每提高1%需要新增城市用水量32亿m3(其中需增城市生活用水22.4亿m3,需新增城市工业用水9.6亿m3),需新增建设用地3 460km2,分别是过去30年全国城市化水平每提高1%需新增的城市用水量和城市建设用地量的1.88倍和3.45倍,取水难度和批地难度将更大,城市化进程中面临的用水与用地保障形势将十分严峻。2020年全国城市需水总量为870亿m3,城市建设用地总量将达到72 552 km2,而2020年城市可供水量为950亿m3,可供城市建设用地量约为64 813 km2,如果包括15%的生态用水需求,则到2020年全国城市发展将至少缺水150亿m3,缺地7 740 km2。在未来几十年里全国城市用水与建设用地保障程度不断降低,并呈现出由西部地区向东部地区逐渐降低的趋势,越是沿海经济发达地区,经济增长对水和建设用地的需求量越大,用水和建设用地保障程度越低[2]。

         (2)未来我国城市化进程中的生态环境保障形势十分严峻。基于1950—2006年的统计数据,通过分析建国60年来城市化水平与生态足迹、生态足迹强度、生态盈亏和生态环境质量综合指数等表征资源利用总量、资源利用效率、生态承载能力和生态可持续发展能力指标之间的定量关系发现:在过去60年里,我国城市化水平每提高1%,需要增加总量生态足迹1.15亿hm2,增加人均生态足迹0.08 hm2,生态足迹强度降低1.15 hm2/元,生态盈亏下降6.72%,生态环境质量综合指数下降为0.0073。在未来的40年里(到2050年),我国城市化水平每提高1%,总量生态足迹增加1.05亿hm2,建设用地生态足迹将增加0.002亿hm2,人均生态足迹将增加0.11hm2,生态足迹强度将下降0.06 hm2/元,生态超载将增加5.68%,生态环境质量指数将下降0.0064。即到2050年,在现有的城市化发展模式下,生态超载将更加严重,生态环境质量将持续恶化[3]。改变现有的城市发展模式、构建合理的产业结构、建立集约的资源利用体系、积极寻找替代资源缓解资源压力、改善生态环境是中国城市化进程所面临的严峻任务。

         由于各地普遍面临资源环境保障程度低下以至影响城市化发展进程问题,所以将不可避免地出现日益严重的不公平、非合理的资源环境剥夺现象,突出表现为城市间、城市群及都市圈内部的剥夺,城市对乡村的剥夺,发达地区对落后地区的剥夺,资源匮乏地区对资源富集地区的剥夺,旅游度假区对农村的剥夺,开发区占地对农民与基本农田的剥夺,大学城建设对农地的剥夺,房地产开发商对农村老百姓的剥夺、“城中村”改造与拆迁导致开发商对城市居民生存空间的剥夺,国家大中型企业对地方中小型企业的剥夺,农民工输入地区对输出地区的剥夺,地域性歧视导致的精神剥夺等等,这些资源环境剥夺行为表现出剥夺的强制性、垄断性、层次性和貌似合理性。其缘由在于政策空洞与调控失控形成剥夺惯性,利益驱动形成剥夺动力,弱势群体透支形成剥夺温床,其后果将表现为空间开发失调、资源配置失衡,政策调控能力受限甚至失效,社会失稳、人本失信,和谐社会建设步伐延缓,最终导致富者更富,贫者更贫[4]。

         面对我国快速城市化进程中日益严峻的资源环境保障问题,必须贯彻落实以人为本的科学发展观,立足资源环境承载能力和主体功能区的要求,按照“循序渐进、城乡协调、集约高效、因地制宜、以大带小、多元推动”的原则,以不断提高城市化发展质量为核心内容,引导城市化保持合理的增长速度与适度的发展规模,引导发展城市群,控制发展大城市,合理发展中等城市,鼓励发展小城市,积极发展小城镇,推进城市化与新农村建设相结合,形成由城市群和大、中、小城市、小城镇及城乡协调发展的健康城市化格局,形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城市化健康发展新格局,真正走出一条具有中国特色的资源节约与环境友好的城市化发展道路。具体对策建议如下:

         城市化是否健康发展与土地资源、水资源和其他资源的保障程度密切相关。土地是城市化的主要载体,水资源是城市化的生命线,能源是城市化的命脉,土地、水、能源等资源是城市化健康发展的重要保障。健康的城市化是经济发展水平和城市化水平相协调的城市化,是经济社会与资源环境协调发展的城市化,是人居环境改善与居民生活质量提高相结合的城市化。我国的国情决定了我们不能走美国式或拉美式的城市化道路,必须走资源节约的城市化发展道路。因此,我国城市化进程不能超出区域的资源与生态环境承载能力,建议国家及全国各城市在“十二五”规划和城市总体规划中科学估算当地城市化进程中的资源环境承载能力,量力而行,不要脱离当地资源环境承载能力而过分地追求城市化发展速度,或者以剥夺其他地区的资源环境为代价提升自身的城市化水平,在城市总体规划实施过程中,必须以城市资源承载能力和生态环境容量为前提,以建设资源节约型和环境友好型城市为总体指导思想,确保以低资源消耗、低环境代价换取高城市化质量。借鉴德国城市化过程中节能、节地的经验[4],最大限度地节水、节地、节能和节材,大力提倡建设节水型、节地型、节材型、节能型和低碳型城市。

         60年来我国城市化历程表明,城市是我国资源和能源集中消耗地区,因而也是环境污染严重地区,因此资源节约的重点和环境污染治理的重点都在城市。面对我国未来城市化进程中越来越大的资源和生态环境压力,城市发展必须走资源集约利用,城镇布局集中、紧凑的节约型、紧凑型城市化道路。在发展的模式上突出节约优先,在发展的价值上突出环保优先,将建设资源节约型社会作为城市发展的优先选择,真正走出一条资源节约与环境友好的城市化道路。

         转变过去在城市化发展中“重速度,轻质量”的做法,由追求城市化发展速度转变为追求城镇化发展质量。

         一是坚持循序渐进原则,保持适速的城市化增长率。城市化进程过快会超出生态环境承载能力,引发一系列生态环境问题,故要限制因进程进一步加快而形成的过度城市化;但进程过慢,虽可从某种程度上保护了生态环境,但也会限制工业化与经济发展,而导致经济非农化程度低,城镇建设滞后、劳动力大量过剩、社会低效等,形成低度城市化。介于二者之间以适当速度、规模和集散程度为特征的则是适度城市化模式。这就要求在城市化进程中,坚持循序渐进原则,科学核算与我国工业化及资源环境承载能力相适应的城市化水平,据此将我国城市化水平年均增长速度确定为0.8个百分点为宜。与此同时,东、中、西部地区、不同主体功能区等不同区域的城市化发展速度应有所差异,严防脱离实际的比指标和比速度。

         二是坚持集约高效原则,不断提高城市化发展质量。健康的城市化发展是速度与质量的全面提升与统一,是经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。从某种意义上来说,在城市化过程中质量比速度更为重要。这就要求全国各地在追求城市化速度的同时,必须不断地加强城镇基础设施建设,集约高效利用城市土地,多渠道增加就业岗位,改善城镇环境质量,完善城镇社会保障制度,保证市民和农民最基本的社会公共服务,确保本地人口和外来人口共同宜居,共同分享城市建设成果、城市文明和美好的城市人居环境,建立城市化质量的衡量标准,并将其纳入城市规划与管理考核体系。

         三是科学规划与管理城市,保持合理的城市建设规模。国家“十一五”规划明确提出,“规划城市规模与布局,要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力,并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应”。受资源与环境条件的限制,城市规模不能“没有极限的增长”,城市也不是越大越好,城市产业也不是越集聚越好,当城市集聚效益与外部成本之差最大时,城市就处在最佳规模或合理规模之上。因此,城市人口规模一定要根据当地的资源禀赋和环境基础、经济社会发展水平和规模收益等进行合理的确定,因地制宜地推进适度规模和适度体量的城市化发展模式,严防领导“越位”行使扩容职权。

         市化的资源环境约束指标

         面对日益严峻的资源环境保障问题,建议在国家“十二五”规划及国家中长期发展规划中,不但要提出城市化水平的增长指标,更重要的是要提出城市化进程的资源环境约束指标,要把单位城市化水平的能耗、水耗、建设用地消耗以及污染物排放量作为约束性指标,同单位GDP能耗、水耗、污染物排放量一样纳入消减目标,提出明确的消减比例,并将其纳入城市“十二五”规划目标考核评估和城市政府领导干部政绩考核指标,把城市化的资源环境约束指标作为衡量城市化发展质量的重要标准。各地城市政府要制定出单位城市化水平资源消耗和污染排放考核办法,实行动态考核制度,通过一系列资源环境约束指标的控制,逐步提高中国城市化进程中的资源环境保障程度。

         面对全国各地经济发展水平、城市化水平和资源环境保障程度存在的客观差距,在推进城市化的过程中,要允许不同地区因地制宜地采取不同的推进策略,鼓励和支持各地从当地的具体情况出发,充分考虑不同地区、不同主体功能区、不同经济区、不同类型城市在城市化发展道路与模式方面的地区差异,因地制宜地选择各具特色的城市化模式,但要杜绝区域之间出现资源环境剥夺行为。要充分尊重弱势城市、弱势地区的资源开发权和环境保护权,提高这些地区城市化进程中的资源环境保障程度,让弱者不绝望;要制定并实施弱势地区发展的普惠制政策,给这些地区以更多的人文关怀,形成“支强扶弱,公平和谐”的反哺机制,既给强者搭桥,又给弱者开道;同时要客观评价极化效应带来的正面及负面影响,推行均衡城市化发展模式,走和谐城市化之路*。

         动态监控跟踪全国各地城市化进程引发的资源环境保障程度,根据保障程度,随时调整国家及全国各地的城市化发展速度与发展模式,推行差异化城镇发展道路。对于资源环境保障程度高的地区,可加速其城市化进程,而对资源环境保障程度低的地区,建议减慢城市化进程,对于资源环境保障程度极低甚至依靠掠夺其他地区资源环境来维持本地城市化进程的地区,建议停止城市化发展进程,而将多余的城市化人口转移到资源环境保障程度高的地区城市化,通过建立中国城市化的资源环境保障转移机制,确保全国各地都能处在城市化的安全状态。同时,要从国家城市化发展的长远目标出发,寻求建立中国保障城市化的战略资源储备制度和生态环境保护制度 ,提升中国城市化进程的安全感。

         我国领导干部需调整发展城市化的心态,全国大部分地区都提出要大力发展城市化,并一味提出城市化水平的高指标,而致使城市化的道路不健康,推动城市化的指导思想不科学,脱离地方资源环境承载力实际盲目城市化,有些当政者把城市化进程当成形象工程和政绩工程,形成不健康的城市化意识,出现了“以城市化速度论英雄、不顾城市化发展质量”的不合理局面。针对这些问题,中共中央政治局于2009年6月29日召开会议,审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,提出把GDP增长、促进社会和谐、加强资源与生态环境保护等多维目标同时作为领导干部政绩考核的内容,突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保护等约束性指标的考核,既注重考核发展速度,又注重考核发展方式与发展质量。这对于端正领导干部关于城市化的态度,树立健康的心态,正确对待城市化有非常重要的现实意义。建议各地应切实建立并实施上述干部考核评价机制,以科学的评价机制提升城市化进程中的资源环境保障程度,以科学的评价机制促进科学的城市化。