新型举国体制

学习贯彻四中全会精神

举国体制在我国科技和经济发展过程中曾发挥了重要作用，充分体现了社会主义制度能够集中力量办大事的优越性。在不同的历史时期，举国体制承担着不同的使命，也呈现出不同的形式。党的十九届四中全会发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出要“强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。新型举国体制是将我国政治制度优势与市场机制作用结合起来的国家治理变革。在社会主义市场经济下，探索如何建立新型举国体制、提升创新治理能力，是科技界必须面对的重大课题。

举国体制以实现国家利益为根本目标

一个国家科技创新的制度安排和组织形式不仅要符合科技创新的客观规律，也要适应该国的政治经济和历史文化传统以及发展阶段的战略。中国自古以来崇尚集体主义的社会价值观和政治信仰，加上我国社会主义制度的强大政治动员能力，以及大科学发展所要求的协调统一，为中国奠定了实行举国体制的文化与制度基础。可以说，没有举国体制，就很难迅速构建国家科技发展体系，也很难取得“两弹一星”等国家重大国防和科技工程的成功。这种组织制度和运行机制适应了我国在国家建设初期资源匮乏、资金短缺、工业基础薄弱、优秀人力资本短缺的初始条件，充分发挥了国家的资源动员优势和集中力量办大事的制度优势。

举国体制以实现国家利益为根本目标，以国家意志支配科技活动的过程和方向，以公共财政的支持为主要手段，为科技创新提供适宜的规则体系、组织构架和各类资源保障。在国家资源紧缺的条件下，科技举国体制通过高度计划、将稀缺资源集中到战略目标领域进行“科技攻关”或“科技会战”，可实现组织的协同作用，提高资源的使用率，发挥局部规模效应，并取得重大科技突破。举国体制成功的首要条件就是国家动员和调动科技资源的能力，其次是多种创新主体协同攻关的组织协调能力。因此，举国体制既是一种工作机制，更是一种政治实力。从中国重大科技项目发展状况来看，每一次重大科技项目的突破都离不开举国体制的作用。例如，《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》的顺利实施，就是以国家统一目标为导向，在极短时间内从各个部门抽调精英，相继成立多个大院大所，开展重大科技工程项目的攻关任务。正是依靠科技举国体制，中国才能在此前整体科技、经济条件较差的情况下，取得人工合成胰岛素等重大科技成就。经济合作与发展组织（OECD）2008年在对中国创新体系评价的报告中也指出：中国擅长调动各种资源，推动科技以前所未有的规模和超常规的速度发展。

传统举国体制在取得显著成效的同时，也存在一些不足，主要是过于依靠政府力量调配资源，其主要目标是把产品造出来，实现从无到有的突破，而不考虑市场盈利能力和市场竞争力。这种体制安排在产品层面的创新容易成功，但是也导致在一些领域内形成了组织严密、管理僵硬、链条分割的封闭系统，对市场需求和变化不够敏感，加剧了科技与经济的脱节。随着改革开放的深入推进，我国经济运行机制和科技进步动力机制已经发生了深刻变化。技术和产品处于开放的竞争市场，消费者和企业更关注商品的价值，而不仅仅是产品本身。因此，市场经济的科技体制不可能完全照搬计划经济下的举国体制，不能再沿用传统举国体制不计成本的资源配置方式，否则新技术和产品由于成本过高而无法在市场上生存。

寻求更高效的科技创新组织方式

2013年，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这一表述表明了国家角色的深刻变化。在社会主义市场经济下，国家不再运用直接的行政手段来调配资源和推进科技进步，而是更多运用市场机制和相应的激励手段，在微观运行机制上更加尊重市场主体的自主性。在市场经济中，传统举国体制的一些组织方式和运行机制已不能适应当前科技经济快速发展的需要，因此一些人认为科技举国体制的基础已经不复存在。但是事实证明，举国体制中的合理要素仍有价值，只不过内涵和形态在新时代发生了变化。

改革开放以来我国科技经济快速发展，经济总量和研发投入已位居世界第二位，但是我国整体科技发展水平仍然较低，创新主体的技术能力和动力仍然不足。习近平总书记在2014年两院院士大会上曾强调：“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”探寻适合我国特定时期的科技发展模式、寻求新时期我国科技发展的路径，已成为建设创新型国家的重要任务。在事关整个国家公共利益、国防安全、民族声望、国际地位的战略必争领域，仍要发挥国家的宏观作用和体制优势。在此背景下，中央重提科技创新“举国体制”，就是要探索适合我国转型期科技创新的制度安排，寻求更高效的科技创新组织方式。建立社会主义市场经济条件下的新型举国体制，发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，就是应对当前和今后严峻环境的有效手段。正如习近平总书记在会见嫦娥四号探月任务参研参试人员代表时所指出的，“这次嫦娥四号任务，坚持自主创新、协同创新、开放创新，实现人类航天器首次在月球背面巡视探测，率先在月背刻上了中国足迹，是探索建立新型举国体制的又一生动实践”。

新型举国体制最显著的特征在于正确处理政府与市场的关系。在配置资源方面，单纯的政府或市场方式都有其局限性。新型举国体制要避免从传统“政府强力主导、忽视市场作用”，走向“完全依赖市场、不要政府介入”的另一极端。在新型举国体制中，政府与市场不是非此即彼的对立关系，而是要相互依存、互为补充。与传统举国体制相比，新型举国体制既要贯彻国家意志，聚焦国家重大战略需求，把创新资源优先配置到合适的领域，高效组织科研活动协同攻关，实现国家战略目标，也要维护和激发各类创新主体的活力，发挥市场在科技资源配置中的决定性作用。新型举国体制要从行政配置资源为主向市场配置资源为主转变，从产品导向向商品导向转变，从注重目标导向向目标与效益并重转变，达到传统举国体制无法实现的投入低、效率高、效益好的效果。

加快构建新型举国体制刻不容缓

当前新科技革命和产业变革正在加速推进，国际竞争更加激烈。为了使我国在关键核心技术领域掌握主动权，需要从以下几个方面加快构建新型举国体制。

明确新型举国体制的范围。在科技创新中，应该区分创新活动的层次和领域，尊重不同类型科技活动的自身特点，合理地发挥市场和政府的作用。新型举国体制发挥作用的范围应该是事关国家安全、长远目标的重大领域，包括战略性科技创新项目或工程，而不是取代那些适宜分散式资源配置的科技创新项目。

实现创新治理范式的转变。科技治理体系要从政府作为唯一管理者向多元主体共同参与治理转变，政府要从资源管理为主向多手段治理转变。在战略领域探索建立政府主导，企业家、科学家、公众良性互动，国家与企业、社会力量各司其职、密切合作的创新模式，实现政府主导与市场驱动的结合。

构建合理的创新组织体系。在事关国家安全的战略领域强化国家战略科技力量，加快推进国家实验室体系建设，提升我国战略安全领域核心竞争力。发挥中国科学院重大科技基础设施集聚、学科门类齐全、领域交叉融合等综合集成优势，稳定支持一批肩负国家使命的科研团队。在关键核心技术领域建立（产业）技术联盟，加强政产学研协同创新。

建立高效的创新运行机制。借鉴国家科技重大专项经验，在关键核心技术领域建立国家科技宏观决策机制；在资源配置中建立跨领域、跨部门统筹机制，以及多元融资机制；在项目攻关中探索高效研发组织机制、完善责任机制；在事中和事后建立合理绩效评价机制；建立与国际规则和市场机制接轨的政府采购政策等。

加强对科研人员的激励。新型举国体制要平衡国家使命与个人获得感，兼顾各方利益分配和诉求，尊重人的创造价值，激发各类主体和人才的主动性、积极性和创造性，宣扬新时代爱国奉献精神和价值导向，帮助科研人员在推进国家科技进步中实现人生价值。

（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）