视觉中国供图

“以网络化合作机制作为连接政府和市场的纽带，构建多尺度、多维度、多形态的集群创新网络，纵向强健产业链、优化价值链、提升创新链，横向促进产业间链式发展、集群间联动协作、区域间相互合作，培育战略性新兴产业公地。”

5月23日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时强调，要“大力推进科技创新及其他各方面创新，加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，形成更多新的增长点、增长极”。战略性新兴产业是落实供给侧结构性改革、培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键领域，它正朝着科技与产业深度融合、数字与实体加快融合、制造与服务全面融合的态势发展，正加快由单一、线性的个体创新向跨主体、跨领域、跨区域的系统创新转变。

国家发展改革委2018年启动战略性新兴产业集群发展工程，2019年部署了第一批66个国家战略性新兴产业集群，以强健产业链、优化价值链、提升创新链来加快形成产业链竞争的整体优势。但同时，我国战略性新兴产业集群仍处于以政府为主导、以园区为依托的初中期发展阶段，缺乏体系化的顶层设计，难以适应和满足战略性新兴产业创新要素高度聚集、创新主体高度互动、创新网络高度复杂的发展要求。新时期下，建议从以下5个维度来加强我国战略性新兴产业集群发展战略的顶层设计，构建制度群和政策群，成体系搭建新时期我国战略性新兴产业集群高质量发展的“四梁八柱”。

评价维度：加快建立评选、认定、监测、评估体系

科学构建集群评选与认定制度体系，建立健全集群统计监测与评估制度体系，实行持续监测、定期评估、分级管理、动态调整。

一是建立自上而下与自下而上相结合的遴选机制。建立供给导向的“自上而下”认定机制，围绕关键技术攻关及国家重大战略任务，通过国家顶层规划在全国范围内统筹区域性战略性新兴产业集群布局与协同发展。建立需求导向的“自下而上”遴选机制，设立明确的遴选标准（包括地方产业技术全球竞争力与发展潜力、集群发展战略与管理体系、区域资源沿价值链整合水平等），组建由来自产业、大学、研究机构与国家咨询机构的技术专家和集群专家组成的评选委员会，通过预答辩、答辩等程序选择确定集群名单。

二是搭建集群信息平台，实施年度报告制度。基于国家集群信息平台，整合国家、区域、地方以及集群层面的集群政策及促进活动信息，推动集群主体之间信息交流、学习与竞争。以被遴选的国家战略性新兴产业集群为对象，应用地理信息技术与大数据技术，持续监测其发展态势。实施集群年度报告制度，定期发布我国战略性新兴产业集群全景报告、集群地图及产业地图、集群政策及产业政策报告等。

三是实施第三方评估机制，开展动态评估。借助专家、第三方研究机构和智库单位等“外脑”，立足问题导向和目标导向，强调战略性新兴产业集群能力建设，建立集群发展记分牌和指标体系，定期开展动态评估。对全国战略性新兴产业集群开展绩效评估与发展诊断，评估其发展现状与管理水平，诊断其发展前景与瓶颈障碍。根据评估诊断结果，实施集群分级管理制度和动态调整制度，持续优化完善我国战略性新兴产业集群发展指导能力。

体制维度：建立精准长效机制，激发动态发展效能

建立以融合化—集群化—生态化为主线的精准长效机制，在国家—省区—地区空间维度推进形成策源体系—集群体系—生态体系梯次接续、有机协同的“十百千”格局，保障集群发展动态效能持续释放。

一是加快打造国家战略性新兴产业策源体系。面向国家战略全局，以区域融合机制为主线，在国家重大战略区域维度，自上而下统一布局战略性新兴产业基地。重点建立跨省份、跨城市、跨部门的协调机制，围绕关键共性技术、前瞻技术等强化重点领域基础研究和源头创新能力，协同国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家制造业创新中心等打造战略性新兴产业策源体系，补短板、强长板，提升产业基础高级化水平、产业链现代化水平。

二是深入实施国家战略性新兴产业集群发展工程。立足各省区产业基础优势，以产业集群机制为主线，自上而下和自下而上相结合开展评选与认定，在省区层面形成因地制宜、布局合理的战略性新兴产业集群。重点建立跨部门的协调机制，疏通应用基础研究和产业化连接的快车道。统筹集群发展与城市布局，推动现有国家高新技术产业开发区、自主创新示范区、经济技术开发区等战略性新兴产业集聚区由单一生产功能向城市综合功能转型，建立生产、生活、生态融合发展的产城综合体。

三是全面启动国家战略性新兴产业生态培育工程。重点围绕科技产业融合、数字实体融合、制造服务融合等，聚焦新兴产业新业态新模式，以创新生态机制为主线，以技术促产业和平台化发展为两翼，以龙头企业和应用场景为支撑，以金融、人才、科技服务、新型基础设施等为保障，在地区层面自下而上构建一定数量的承载着战略性新兴产业新业态新模式的新型园区。有效对接产业基地的关键技术供给和产业集群的技术需求，实现产业带技术、技术促产业的良性循环，打造战略性新兴产业集群的新型苗圃。

协同维度：政府市场共同作用，分类施策支持引导

围绕战略性新兴产业集群的整个生命周期过程，充分发挥政府引导作用和市场决定作用，分阶段推进集群发展，分类型支持引导。其中，政府需提供有效的公共服务、良好的基础设施、合理的制度环境等，来促进多主体协作，优化集群创新网络。

一是政府与市场共同作用，分阶段推进集群发展。在集群发展初期，中央及地方政府发挥主导作用，制定集群发展战略，资助支持集群先进技术研发、产品市场开拓、集群组织机构发展等；在集群成长阶段，让政产学研金介用等多主体协作成为主要发展模式，各主体共同研究制定协同创新的制度安排，形成组织共治、利益共享、风险共担的合作治理模式；在集群成熟发展阶段，通过充分的市场竞争不断提高集群创新能力、管理能力和国际化水平。

二是分类型支持引导，因业布局、因群施策。针对新一代信息技术产业、生物产业等新技术主导型战略性新兴产业集群，建立差异化的支持引导方式，实现差异化的集群发展目标。强化对关键共性技术型、产业链型、联盟型、场景型、平台型、服务型等战略性新兴产业创新生态的分类指导和标准引领。

集群维度：建立网络化合作机制，构建集群创新网络

以网络化合作机制作为连接政府和市场的纽带，构建多尺度、多维度、多形态的集群创新网络，纵向强健产业链、优化价值链、提升创新链，横向促进产业间链式发展、集群间联动协作、区域间相互合作，培育战略性新兴产业公地，提升根植性、竞争力和发展韧性。

一是强化对集群网络化枢纽组织的制度安排。围绕每个战略性新兴产业集群，建立拥有决策机构、执行部门、咨询机构的创新枢纽型集群组织，同时重点打造1—2个产业联盟。采取集群组织与联盟组织相结合的产业组织方式，以构建集群创新网络为核心，以有为政府、有效市场、有序社会高度合作为主线，整合全产业链创新资源，形成政府部门、企业、大学、研究机构、非营利组织等同频共振、全面协作的集群创新共同体。

二是搭建集群合作平台，建设国家集群创新网络。构建集群创新平台和合作机制，建立集群联盟，鼓励集群间以集群组织为枢纽开展跨区域、跨领域合作，共同构成突破行政区划限制的重点产业技术簇群。设立地区性的集群间合作项目、地区间的集群间合作项目、国家间的集群间合作项目，资助支持建立跨集群的伙伴关系。以集群合作平台为依托，以集群合作项目为抓手，促进集群创新要素流动与共享，点面结合、链群交融地推进国家战略性新兴产业集群创新网络建设。

国际维度：激励形成集群创新文化，开展国际合作

激励形成各类主体利益共享、风险共担、追求创新的集群创新文化，促进国家战略性新兴产业集群品牌化建设。鼓励集群开展国际合作，特别是国际研发合作，拓宽要素配置空间。

一是激励形成集群创新文化，促进品牌化建设。通过建立合作互信、兼容并蓄、敢为人先、宽容失败的价值创新文化，建立促进企业家精神发挥、鼓励创新创业、吸引高端创新人才、支持开放协作的制度创新文化，建立重视和促进集群品牌化建设、鼓励正式和非正式交流的环境创新文化，促进战略性新兴产业集群与创新文化全面融合，实现政府引导、市场主导、社会共治的持续良性互动。

二是对标世界一流，推进集群国际合作。主动布局新兴产业全球产业链，积极建设面向新兴产业治理的国际合作平台。鼓励各地方政府对标世界一流，制定中长期集群国际合作计划，与相关领域有国际影响力的集群组织、企业、大学、研究机构、地方政府建立合作关系。鼓励国内战略性新兴产业领军企业组团开拓国际市场，融入全球技术创新网络，促进国际产业循环。同时，鼓励集群融入“一带一路”建设，输出集群品牌和管理模式，提升集群国际影响力。

（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）