摘要  海外园区建设既是“一带一路”建设的主要内容，也是我国与沿线国家经贸合作的重要平台。随着“一带一路”建设工作逐步推进，我国在沿线国家建设海外园区方面取得了巨大成效，然而也面临着诸多困境与挑战。因此，如何在认识我国海外园区建设中存在问题的基础上，借鉴国际海外园区建设经验探索合适的园区建设模式，规范引导各类海外园区建设，成为当前“一带一路”建设的重大理论和实践问题。文章从海外园区建设缘起、分布与类型、建设主体及存在问题方面评估了我国在“一带一路”沿线国家已建境外园区发展情况，总结了国内外境外园区建设主要模式及其对我国在“一带一路”建设海外园区的启示，并提出了推进我国“一带一路”海外园区建设的政策建议。研究表明，政府高层推动建设型、园区开发公司为主导力量建设型、民营企业建设型等是我国海外园区建设可借鉴的三种模式，国家需要加强对海外园区的统筹规划，牵头组织实施具有战略或示范意义的海外园区建设，探讨开放包容性园区发展模式。

过去 30 年，以经济特区、各类开发区和园区等特殊经济空间为载体推动经济发展是我国经济高速增长的重要经验之一。2008 年金融危机以后，特别是“新常态”以来，我国经济步入由“引进来”到“走出去”的发展阶段。从全球尺度上谋划、配置资源成为我国经济转型发展的客观要求，其重要表征之一是我国企业大规模“走出去”——对外直接投资规模迅猛增长，海外园区数量不断增加。这里海外园区指我国各级政府或企业在境外合作建设的或参与建设的，基础设施较为完善、产业链较为完整、辐射和带动能力强的加工区、工业园、科技产业园、经贸合作区等各类园区的统称。实践证明，海外园区建设不仅是推动企业抱团“走出去”、避免企业“单打独斗”、规避海外风险的重要方式，而且成为能够推进本土企业通过扩展海外发展空间实现转型升级、并促进东道国经济发展的关键抓手。

特别是“一带一路”建设提出和推进以来，海外园区建设更是成为我国与沿线国家间合作的主要内容和重要名牌。“一带一路”沿线大多是新兴经济体和发展中国家，多处于工业化进程初期，其中多数国家的最大贸易伙伴、最大出口市场和主要投资来源地均为中国。在有条件的国家和地区建设一批海外园区，因地制宜发展园区经济，推动沿线国家发展，带动我国高端装备、先进技术标准和优势产能向境外转移，是“一带一路”建设的重点内容。同时，沿线众多国家高度赞赏我国园区经济发展经验，纷纷创建各种类型政策特殊地区，以加快工业化和现代化进程；有些国家还明确提出希望与我国合作，复制我国开发区和园区建设模式。截至 2016 年底，我国企业在 36 个国家在建海外园区有 77 个，其中 56 个在“一带一路”沿线国家。这些园区大小不一、功能各异，进度和成效也存在重大差异。

事实上，以海外园区形式推动本国企业“走出去”，并非中国首创。早在 20 世纪 90 年代初，为了抓住亚洲新兴工业化国家发展投资机遇，将本土低附加值的生产环节转移出去，为知识密集型产业和总部经济提供发展空间，新加坡政府开始实施“区域化 2000”计划（Regionalization 2000）。除了出台海外投资税收减免政策、放松海外投资管制外，与东道国合作按照新加坡本土园区标准建立海外工业园区开发，推动新加坡企业走出去，是“区域化 2000”计划的重要内容。目前，新加坡已在中国、印度尼西亚、越南和印度等国家建立了 10 多个海外工业园区。近年来，面对全球经济低迷和新兴经济体的崛起，亚洲的日本，欧洲的英国、德国、意大利均开始探索海外合作园区建设模式。

由此可见，我国在“一带一路”沿线通过建设海外园区，推动经贸合作，既顺应了“一带一路”沿线相关国家发展需要，也符合国际产业合作的新趋势。国际间经济合作正由过去单纯地引进项目、吸引外资，向共建产业合作园区转变。国际产业合作园区是全球经济一体化的重要产物，也是国家间主动对接发展战略的结果，是加强国际交流与合作的重要平台。越来越多的国家开始探索国际合作园区建设模式，正在积累丰富的发展经验。与发达国家相比，我国海外园区建设面临着更为复杂的环境，存在自身发展的特殊性。一方面，“一带一路”沿线涉及国家多，政治环境复杂，经济社会特征迥异，存在多重风险。另一方面，受国内长期形成的建设“速度至上”心理影响，海外园区建设存在着一定程度的急躁现象，企业盲目海外设厂，一部分海外设厂缺乏与国内产业升级有机结合。

我国海外园区建设在取得进展的同时，不可避免地出现了一些问题。如何吸收国际海外园区建设的经验，认识我国海外园区建设中存在的各种问题，规范引导各种类型的海外园区建设，成为当前“一带一路”建设的重大理论和实践问题。本文在大量访谈基础上，旨在分析我国在“一带一路”沿线建立海外园区现状，结合国内外海外园区建设经验，探索我国“一带一路”海外园区建设模式，并提出相关政策建议，为规范引导各类海外园区建设提供参考。

1 我国在“一带一路”沿线海外园区建设现状

1.1 我国海外园区建设缘起

20 世纪 90 年代，我国企业开始探索海外园区建设经验，如：1999 年海尔集团在美国南卡罗来纳州卡姆登市（Camden）兴建了工业园；2001 年我国企业在巴基斯坦兴建拉合尔工业园；2004 年在阿联酋的迪拜兴建了名为“龙市场”的贸易中心；2004 年在美国南卡罗来纳州设立了天津美国商贸工业园。为解决我国与相关国家不断上升的贸易逆差问题，2005 年底商务部开始相继出台多项政策措施，鼓励企业建立海外园区，“抱团走出去”。2006 年，商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，正式启动了鼓励扶持企业建设境外经济贸易合作区的工作。2008 年，国务院颁发《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》，标志着通过海外园区建设促进中国企业“走出去”上升为国家战略。随后，商务部先后颁发了《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》和《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》。

1.2 我国在“一带一路”沿线国家海外园区的分布与类型

近年来，面对全球经济疲软、国际市场需求持续低迷的环境，在国家政策鼓励下，“一带一路”沿线国家成为我国海外园区建设的重要区域。截至 2016 年底，我国在 20 个“一带一路”沿线国家的 56 个已建和在建境外经贸合作区，已吸引 1 082 家企业入驻，累计投资 185.5 亿美元，总产值达到 506.9 亿美元，在我国所有合作区中所占的比重分别为 72.72%（合作区数量）、71.09%（入驻企业数量）、76.68%（累计投资额）和72.13%（总产值）。其中，已有 20 家合作区通过商务部确认考核（表 1），这些园区主要集中在吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、俄罗斯、巴基斯坦和匈牙利等“丝绸之路经济带”沿线国家，以及柬埔寨、泰国、越南和老挝等“21 世纪海上丝绸之路”沿线国家。

我国在“一带一路”沿线建立的海外园区主要集中在制造业、能矿资源和农产品加工型领域。制造业海外园区，如白俄罗斯明斯克中白工业园和印度（浦那）中国三一重工产业园，多建立在工业基础和产业配套良好城市区域；劳动密集型加工园区，如巴基斯坦（旁遮普）中国成衣工业区和孟加拉达卡服装和家电产业园区，则主要依托劳动力资源丰富的区域建立；能源资源加工产业合作区，如巴基斯坦瓜达尔能源化工园区和中哈阿克套能源资源深加工园区，则建立在口岸和能矿资源富集区；而农业产业合作区，如华信中俄现代农业产业合作区，则依托自然条件和农业基础优越的区域建立。目前，我国在“一带一路”沿线建设的海外园区正在开始向更加多元化和高级化的方向发展，出现了包括商贸物流园区、科技合作园等诸多形式。商贸物流海外园区有波兰（罗兹）中欧国际物流产业合作园、白俄罗斯明斯克商贸物流园和哈萨克斯坦（阿拉木图）中国商贸物流园；而依托科教文化中心建立的高新技术产业合作区有莫斯科（杜布纳）高新技术产业合作园区和圣彼得堡信息技术园区等。

1.3 我国在“一带一路”沿线国家海外园区建设的推动力量

除了中央政府和国家部委之外，我国各地方政府也成为合作区建设的主要推动力量之一。如辽宁省目前已推动本省企业建设或参与建设在俄罗斯、白俄罗斯、印度和印度尼西亚等国家的 10 个合作区；浙江省牵头建设了 3 家国家级合作区（泰国泰中罗勇工业园、俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区和越南龙江工业园），以及 3 家省级合作区（乌兹别克斯坦“鹏盛”工业园、越美（尼日利亚）纺织工业园和塞尔维亚商贸物流园）；江苏省推动建设的柬埔寨西哈努克港经济特区是我国境外经贸合作区的样板工程；山东省牵头建设的境外经贸合作区中有4家通过商务部考核，位列全国首位。除此之外，新疆乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）与哈萨克斯坦阿克套海港特别经济区签定经贸合作协议，在哈萨克斯坦曼吉斯套州阿克套海港特别经济区建立“中国工业园”。

1.4 我国在“一带一路”沿线国家海外园区建设中存在的问题

随着“一带一路”建设工作逐步推进，我国在沿线国家建设海外园区取得巨大成效，帮助我国企业实现“集体出海、抱团取暖”，增强了应对风险的能力。然而，在这些成绩的背后，也面临着诸多困境与挑战：（1）缺乏具有战略性、系统性的规划，存在“急躁”。国内某些地方将“走出去”指标化，出现了一些盲目鼓励企业创建境外产业区的苗头。（2）由于我国目前缺乏“外保外贷”和“外保内贷”等服务，境外资产在国内获得贷款难，加上园区建设周期相对较长，先期投入较大，企业主要通过出租土地和厂房、物业、公共设施开发以及提供服务等方式盈利，大部分园区开发企业面临融资难。（3）我国企业“走出去”的时间并不长，人才储备不足，加之语言和文化上的差异，融入本地性差。

2 海外园区建设模式借鉴

选择合适的开发建设模式，推进海外园区建设，是其成败的关键。我国在“一带一路”沿线建设的海外园区，应该对其实施分类分级指导，特别是对具有不同战略意义和不同部门的合作园区实施不同的建设模式。为此，需要借鉴国内外海外园区建设经验，结合不同产业类型和不同的战略重要性，探索我国“一带一路”海外园区建设模式。根据园区主导建设力量，可将国内外海外园区建设模式分为 3 类，并分别讨论就其在“一带一路”海外园区建设中的借鉴意义。

2.1 政府高层推动建设模式

政府高层推动建设模式的典型代表是新加坡苏州工业园区。该园是遵照邓小平同志和时任新加坡内阁资政李光耀的重要指示于 1994 年启动的，并且得到多位时任国家领导人的大力支持，是新加坡与我国首个政府间合作项目。该园区目前被誉为中新政府间合作的旗舰项目、中国国际合作示范区，属于我国发展速度最快、最具国际竞争力的开发区之一。我国在“一带一路”沿线建设的海外园区大多也属于政府高层推动下建立的，如赞比亚中国经济贸易合作区、白俄罗斯明斯克中白工业园。尽管这些园区更容易获取政府支持，但如果缺乏盈利模式和强大的运营团队将难以保证其可持续发展。政府高层推动建立的海外园区可能对推动两国合作具有战略或示范意义，然而也会出现合作意愿达成容易而落地执行难，建成容易收效小等问题。

如果事前缺乏详细论证，事后风险防控措施不力，加上“一带一路”部分国家政局不稳、政府政策不连贯，将会加剧这类园区建设的风险。类似海外园区不乏失败的案例，如：启动于 2007 年的莫斯科中国贸易城，投资 3 亿美元，预计 2010 年投入使用，然而至今没有建成。另外，目前存在一种趋向，有些地方和企业千方百计游说，让国家领导人“站台”的项目越来越多。因此，国家需要加强海外园区战略规划，重点项目务必由高层推动转向整体规划推进，国家资源必须优先重点投向对中国具有地缘战略意义和资源保障战略意义的海外园区。

2.2 园区开发公司为主导的建设模式

中埃苏伊士经贸合作区启动于 1998 年，是中国和埃及两国领导人共同推进的项目，但早期中方企业主要作为咨询机构参与。2008 年，拥有丰富园区开发建设经验的天津泰达投资控股有限公司（持股 75%）与天津开发区苏伊士国际合作有限公司（持股 5%）和埃及埃中合营公司（持股 5%）合资组建了埃及泰达投资公司，并由其作为合作区项目开发、建设、招商和管理的实施主体。目前入驻 68 家企业，初步形成了石油装备制造、高低压电器制造、纺织服装、新型建材和农用机械制造等五大产业园区，被誉为中埃经贸合作的“样板”，为中国企业开展对埃贸易投资合作提供了重要平台。

目前，清华科技园的开发公司启迪控股股份有限公司也开始在巴基斯坦、马来西亚、埃及等“一带一路”沿线国家探索共同建设科技园。由具有丰富开发建设经验的国内园区开发公司主导不仅有助于复制国内园区建设的成功案例，而且在一定程度上有助于实现国内园区与海外园区的互动发展。然而，我国已建或在建海外园区多缺乏有工业园区运营经验的开发商主导建设，应该鼓励中国园区开发公司以各种形式参与经营。

2.3 民营企业主导建设模式

目前在“一带一路”沿线建设的海外园区多属于民营企业建设型。民营企业推动建设的海外园区类型多元、运作机制较为灵活，有单个企业推动、多个企业推动或与所在国企业联合推动等类型。如 2012 年广东省华坚集团投资 32 亿元人民币，在埃塞俄比亚建立华坚国际轻工业园，将华坚集团制鞋产业部分生产制造环节转移至该园区，已为当地提供了近 4 000 个就业岗位。类似的园区还有由中国温州市金盛贸易有限公司投资创建的乌兹别克斯坦鹏盛工业园。契合当地产业需求，目前该园区已入驻瓷砖、制革、制鞋、手机、水龙头阀门、宠物食品和肠衣制品等 9 家企业，产生了良好效益。

巴基斯坦海尔-鲁巴经济区是海尔集团与巴基斯坦鲁巴集团，在巴基斯坦海尔工业园基础上， 以55∶45 的股份比例合资扩建而成，形成了“单个大企业+东道国企业”建设型模式。这种开发模式需要单个的企业具有较强的经济实力和竞争能力。例如，红豆集团联合我国其他三家民营企业，与柬埔寨国际投资开发集团合资开发建设，形成“企业抱团+东道国企业”模式，参与建设了柬埔寨西哈努克港经济特区。山东帝豪国际投资有限公司则采取“一区多园”模式建设中欧商贸物流园，在匈牙利首都布达佩斯建立了商品交易展示中心，在匈牙利切佩尔港和德国不莱梅建立了物流园。

民营企业根据自身发展需要和优势，特别是结合沿线国家的资源禀赋、市场需求，主导或参与海外园区建设，有助于探索出不同的成功模式。然而，在大多数情况下，民营企业建设型海外园区更容易遇到各类“水土不服”的现象。“一带一路”部分沿线国家市场制度参差不齐，法律法规不健全，以及政府的管控能力、治安能力、应急管理处置能力严重不足，加大了这些园区建设的难度。因此，一方面园区开发企业应主动对接东道国重点区域发展战略，另一方面我国政府应该与东道国政府携手在投资保护、园区建设权责等方面加强合作协调。同时，无论是园区开发商还是入园企业亟需树立企业社会责任，坚持合作共赢，切实尊重和主动融入当地社会，为当地社会经济发展作出应有贡献。

3 政策建议

海外园区建设具有重要的战略意义，同时也任重道远。海外园区可持续发展既需要我国法律法规和政府的支持，还需要企业主动积极融入东道国社会环境和遵守东道国相关法律法规；既需要规范开发企业资质、谨慎选址和找准发展方向等，还需要政府间协调与合作。根据国内外海外园区建设的经验，目前我国在“一带一路”建设海外园区应该加强三方面。

（1）加强海外园区战略规划，统筹推进。尽管海外园区建设本质上是经济行为，应以企业为主体，按照市场化原则建立和运作。国家层面的战略规划极为重要，但是目前海外园区选址更多基于企业自身需求，而不是基于国家战略。因此，国家应该加强部门协调，统筹规划，实施分类分级指导，完善服务体系并强化风险防控。进一步落实双边投资保护协定，切实解决双重征税、园区建设土地、税收、劳工政策、基础设施配套、投资争端、风险防范等问题，明确海外园区建设各自的权益，为园区建设和发展提供有力的法律保障。引导海外园区积极利用东道国优惠政策，主动与沿线国家的发展战略对接。

（2）由国家相关部门牵头实施具有战略或示范意义的海外园区。海外园区建设是一项长期工作，需戒骄戒躁，切忌盲目，应稳扎稳打，量力而行，以点带面，逐步推进。早期应优先聚焦重点地区、重点国家和重点领域，要选择“一带一路”战略支点国家和地区建设一批具有战略意义的海外合作园区，形成示范效益，然后逐步推进。借鉴中国-新加坡苏州工业园区、中国-埃及苏伊士经贸合作区经验，从国家间投资合作协商、园区协调工作和日常管理三个层面构建重点园区营运模式。鼓励国内具有园区营运能力和经验的企业参与海外园区经营。

（3）探讨建立开放包容性园区发展模式。目前，出于安全和管理方面的考虑，我国在“一带一路”建设的海外园区多采取“封闭式”发展模式，容易形成相对独立和封闭的园区环境，并“舍近求远”尽量雇佣中国工人而非本地工人。虽然，这种方式短期有助于减少园区企业的环境适应成本，但往往容易造成园区与当地社会的对立，甚至让园区及其所驻企业成为当地民族主义、环保主义或极端主义势力的侵害对象。因此，海外园区务必转变发展理念，坚持包容性发展、共享式发展，由“中国海外园区”的观念向“东道国-中国”园区转向，立足长期扎根当地，树立企业社会责任。海外园区扶持考核指标应适当考虑园区对当地就业和经济贡献程度。

叶尔肯·吾扎提  哈萨克族，中科院地理科学与资源所助理研究员，博士。主要研究领域包括：经济地理与区域发展、对外投资与海外园区以及中亚地区研究。参与国家部委、地方省市委托的“一带一路”课题 10 余项。在《地理学报》《山地学报》《地理科学进展》及 The Geographical Review of Japan B 等期刊发表论文近 10 篇，参与编写 2 本“一带一路”专著。