视觉中国供图

“需求牵引也是基础设施发展的源动力，直接决定着基础设施的内容和特征。如种植需求决定了水利工程是农业社会最受关注的基础设施，规模制造和物流的需求决定了电力和交通是工业社会最重要的基础设施，信息交流的需求也将决定信息基础设施成为信息社会最重要的基础设施内容。”

新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系建设。自新基建在2018年12月中央经济工作会议上被首次提出，再到当前各地已积极部署一系列推动新基建的战略和政策，兼具稳增长、惠民生和促转型等多项功能的新基建，正在成为我国推动经济高质量发展的战略基石和关键支撑。新基建包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三部分内容，信息基础设施为融合基础设施和创新基础设施发展提供支撑，融合基础设施为信息基础设施提供应用，创新基础设施又为信息基础设施和融合基础设施提供动力。当前，要将众多新基建内容有序地糅合在一起，形成一个系统性工程，实现众多新基建互相协作、促进、互补、完善，需处理好五大关系。

一方面，新基建应坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设。另一方面，政府可以引导经济主体和社会主体的行为，影响新基建的进程

五大关系包括实现平台跃迁与持续积累的统一，实现技术驱动与需求拉动之间的统一，实现自下而上的“涌现”和自上而下的“控制”的统一，实现全国与地方、整体与局部的统一，实现开放合作与自主可控的统一。

第一，从系统进化来看，新基建需要实现平台跃迁与持续积累的统一。

复杂系统的进化是一个不断远离平衡态的过程，体现出渐变与突变的统一。回看工业革命以来基础设施的历史演进，围绕物质流、能量流和信息流，呈现出积累扩充的“量变”与平台阶升的“质变”的统一性特征。传统基础设施和新型基础设施都是基于特定的技术—社会范式而形成的基础设施以及与之相应的制度和行为惯例的耦合，由于范式转换具有连续性、非割裂性特征，因此新基建与传统基建之间并非全盘替代或互斥关系，而是呈现出相当程度的交错融合与互补性特征。

与以往传统基础设施相比，新型基础设施本质上是以数据和信息为主要传输对象的社会传输网络，信息传输的过程同时发生着信息的聚合、分析和处理，它们相互配套甚至彼此嵌入。新基建代际跃迁特征体现在数据或信息生产主体的泛在化，数据和信息成为最重要的生产力要素。实现“信息化”跃迁的关键在于运用新一代信息技术建成的“信息网络”，其构成了整个基础设施体系的底层支撑。一方面，这有赖于新的信息基础设施的建设，包括5G、卫星互联网为代表的通信网络基础设施以及人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施和以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。另一方面，信息网络也必须渗透到传统基础设施领域，推动传统的交通、能源等基础设施向智能交通和智慧能源等融合型基础设施发展。由此，在新旧基础设施之间建成一个互联互通的信息网络，有助于实现跃迁性和持续性的统一。

第二，从系统动力来看，新基建需要实现技术驱动与需求拉动之间的统一。

基础设施的发展首先源于科技革命的推动。历史经验表明，每次产业技术革命都直接推动了基础设施的变革。其次，需求牵引也是基础设施发展的源动力，直接决定着基础设施的内容和特征。如种植需求决定了水利工程是农业社会最受关注的基础设施，规模制造和物流的需求决定了电力和交通是工业社会最重要的基础设施，信息交流的需求也将决定信息基础设施成为信息社会最重要的基础设施内容。

新基建是新一轮技术和产业革命对社会化基础设施建设和创新的要求，具有典型的数字化、网络化、智能化和融合化等特征。一方面，新基建相关技术正处在不断迭代中，另一方面，新基建所面对的未来应用场景也在陆续开发中。在这样的前提下，不确定性就不可避免地成为当前新基建的重要特征。这意味着，实现技术驱动与需求拉动的统一需要建立在“为用而建”的原则上，否则可能会造成巨大的资源浪费。面对着信息高度不对称的环境，在需求牵引下，可以保证资源的经济性，如果不考虑需求，一味地以技术驱动创造需求，即便是先进的技术也会发生产能过剩，造成资源浪费等问题。

第三，从系统行为来看，新基建需要实现自下而上的“涌现”和自上而下的“控制”的统一。

就新基建而言，“涌现”是市场机制发挥作用的过程，“控制”则是政府有意识引导的计划过程，实现“涌现”与“控制”的统一，本质上是要处理好政府与市场的关系。

新型基础设施的投入和运营应充分认识并发挥参与主体多元化的基本特征。在新基建体系中，各个利益相关方包括政府、企业、大学、科研机构、社会组织、个人等，这个复杂巨系统的构成主体间的行为组合是以“涌现”和“控制”的过程展示出来。例如，一些企业参与建设数据中心、5G网络，形成了信息基础设施在宏观结构上实现“涌现”。而地方政府发布的新基建规划，则体现为自上而下的“控制”过程。

一方面，新基建应坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，加强政府引导和支持。另一方面，政府可以基于对基础设施演化规律的把握，引导经济主体和社会主体的行为，影响新基建的进程。两方面结合实现“涌现”与“控制”相统一。

第四，从系统结构来看，新基建需要实现全国与地方的统一。

任何进化而来的事物均具有等级层次结构。等级层次结构的特征，使得新型基础设施在纵向的层级与横向的领域分化并存，决定了新基建必须兼顾全国与地方的统一。

从行政区划和空间范围来看，全国范围的新基建是由各省的新基建组成，各省新基建则是由各个城市的新基建组成。递次推进，新基建在不同的空间尺度上被分解，呈现出等级的系统属性。因此，要在中央和地方的协同管理架构下，统筹规划系统协调，建构层级间权责明确的纵向管理结构及体制机制。

第五，从系统交换来看，新基建需要实现开放合作与自主可控的统一。

在国际竞争环境呈现百年未有之大变局、全球经济深受新冠肺炎疫情重创的背景下，一方面，新基建必须融入全球信息基础设施建设中去，加强全球合作；另一方面，新基建又必须以全球视野审视产业链和供应链的薄弱环节，着力实现自主可控的发展。

以信息基础设施为例，我国部分产业及企业仍面临技术突破难、创新生态体系建设缓慢等问题，需要以开放的视角加强国际交流与合作。新基建更加强调生态体系建设，要求国内上下游伙伴之间形成合力，共建产业应用生态。

长期来看，新基建要有利于推动地区和国家治理组织、机制、制度的优化，进一步实现产业现代化、经济高质量发展、区域协调及城乡融合发展

新基建要想实现上述五个统一，关键在于建立起适应新基建特征的规则，也就是说，从宏观到微观，应在国家层面的顶层设计与法治基础、领域和部门层面的协同制度以及行为治理层面的方案设计等三个层面上，形成新基建的治理体系。

首先，由于当前的数据和信息已成为最重要的生产力要素，我们需要将新基建作为建设“数字中国”的重要基础。一方面需要通过新基建治理体系的支撑，实现数据和信息生产主体的泛在化；另一方面要优先保护数据和信息生产，并将新基建与国家治理体系和治理能力现代化相结合。

其次，在领域和部门层面上，进一步完善新基建的工作协调推进机制。可以通过部际协调会议与专家组的方式，使处在同一水平方向的各部门实现协调配合，专家组的成立以吸纳各领域专家意见为其核心，以最大程度体现专业知识在新基建中的特殊性。同时成立知识融合与汇聚平台，促进知识整合。

再次，在微观行动层面上，既要通过各种举措激励市场投入，也要兼顾中央政府投入与地方政府投入之间的协调。突出政府管理职能与领域专业性要求的结合，突出传统管理能力与新型平台化、网格化治理效率的结合，突出政府、市场和其他行动者的多主体治理理念。根据各主体功能和行为逻辑，围绕新基建的不同领域和投资、运营、维护等不同环节，构建以“领域+环节”为架构的治理体系和机制。

最后，新基建的治理体系要在新基建的短期、中期与长期建设中发挥作用。短期来看，要通过新基建相关领域的产业发展，在增加就业、改善民生、带动消费以及维护公共安全等方面有所突破。中期来看，新基建要加速推进智能技术对传统产业的赋能，推进传统基础设施与新型基础设施的融合，展现数据生产要素价值，完善要素市场体系。长期来看，新基建要有利于推动地区和国家治理组织、机制、制度的优化，进一步实现产业现代化、经济高质量发展、区域协调及城乡融合发展。此外，在推进新基建分步走目标的过程中，必须高度重视相关技术的自主可控，要在国家总体安全观的指导下加强网络安全的制度建设，包括建立新的网络安全衡量标准，强化网络运行监管制度设计等。

（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）