近期，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），就建立健全数据要素基础制度体系提出了全面、系统的意见。

在一系列理论与实践探索的基础上制定的《意见》，是全球首个由一国政府主导的数据要素市场制度设计，其针对数据要素特征和数字经济发展规律，提出了以数据产权制度、数据流通交易制度、数据收益分配制度、数据安全治理制度为核心的顶层设计，为世界各国发展数据要素市场贡献了中国智慧、提供了中国方案。

“三权分置”夯实制度基础

数据产权制度是实现数据要素市场化流动的根本性制度。与实物生产要素不同，数据要素具有生成主体多元、价值创造主体多元的典型特征，从而导致数据确权面临多重主体的多元权利主张，对建立数据产权制度提出了重大挑战。面对这一世界性难题，《意见》以充分释放数据要素价值为目标，立足数据要素特性，创造性提出了中国特色数据产权制度体系。

《意见》提出以“三权分置”为核心的数据产权运行机制。针对数据要素所有权、使用权和收益权“三权分离”的特点，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权益，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

值得注意的是，《意见》以数据资源的“持有权”取代“所有权”，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，推进非公共数据按市场化方式“共同使用、共享收益”的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供了基础性制度保障。

《意见》还建立了数据分类分级确权授权机制，依照数据持有主体将数据分为公共数据、企业数据、个人信息数据，推进数据分类分级确权授权使用。公共数据重点在于加大开放利用力度，提出了公共数据统筹授权、“原始数据不出域、数据可用不可见”和公共数据可以有条件开放使用等新举措；企业数据重点在于强化供给激励、创新数据授权使用模式，发挥国有企业带头作用和行业龙头企业、互联网平台企业带动作用，保障中小微企业的数据权益；针对个人数据建立数据委托机制，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制，旨在破解个人数据价值碎片化、权益碎片化难题，实现个人信息安全和利用的平衡。

与此同时，《意见》建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度，区分了数据来源者和数据处理者的各项合法权益，界定了数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权益，提出推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障数据来源者享有获取或转移由其促成所产生数据的权利以及数据处理者使用数据和获得收益的权利，在多元利益主体间构建了激励相容的数据权益分配与保护机制。

三大举措健全市场体系建设

与数据产权制度相配套，《意见》同时提出了数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度以及数据要素治理制度，旨在构建我国数据基础制度的“四梁八柱”，为健全数据要素市场体系建设、推动数据要素市场健康有序发展提出针对性举措。

首先，以降低交易成本为核心，构建多层次数据交易市场体系。一方面，通过建立数据流通准入标准规则体系提升市场准入门槛，规范引导场外交易、培育壮大场内交易，从而降低数据流通的信用成本，建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。另一方面，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，构建多层次市场交易体系和集约高效的数据流通基础设施，促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通，从而降低数据要素的流通成本，构建低成本、高效率、可信赖的数据流通环境。同时，通过培育数据商和第三方专业服务机构，构建数据要素流通和交易服务生态，从而提高数据交易效率、降低数据经营使用成本。

其次，以统筹效率与公平为核心，建立数据要素收益分配机制。确立了按贡献决定报酬的分配机制，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则依法依规保护各参与方的投入产出收益，平衡兼顾不同环节相关数据主体之间的利益分配。同时，更加关注公共利益和相对弱势群体，明确了公共数据资源的公益性和大型数据平台企业的社会责任，强化对弱势群体的保障帮扶，加大政府引导调节力度，着力消除不同区域间、人群间数字鸿沟，增进社会公平、保障民生福祉、促进共同富裕。

最后，以多元协同共治为核心，建立数据要素治理机制。一方面，明确了政府监管的底线、红线，提出建立数据流通和交易负面清单，传递“法无禁止即可为”的监管理念，更好地统筹了政府与市场作用，打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境。另一方面，针对企业数据治理中面临的“黑箱监管”问题，推行面向数据商及第三方专业服务机构的企业数据流通交易声明和承诺制，规范企业参与政府信息化建设中的政务数据安全管理，建立健全数据要素登记及披露机制，有效压实企业数据治理责任。同时，鼓励行业协会等社会力量积极参与数据治理，建立数据要素市场信用体系、畅通举报投诉和争议仲裁渠道，推进行业自律、加快行业标准建设。

（作者系中国科学院大学经济与管理学院教授）